“《‘無廢城市’建設試點工作方案》印發以來，各省積極推薦‘無廢城市’候選城市，我部會同相關部門篩選確定了11個城市作為‘無廢城市’建設試點，分別為廣東省深圳市、內蒙古自治區包頭市、安徽省銅陵市、山東省威海市、重慶市（主城區）、浙江省紹興市、海南省三亞市、河南省許昌市、江蘇省徐州市、遼寧省盤錦市、青海省西寧市。此外，為更好服務國家重大發展戰略、國家生態文明試驗區建設，我們將河北雄安新區（新區代表）、北京經濟技術開發區（開發區代表）、中新天津生態城（國際合作代表）、福建省光澤縣（縣級代表）、江西省瑞金市（縣級市代表）作為特例，參照‘無廢城市’建設試點一并推動。”生態環境部新聞發言人劉友賓在生態環境部例行新聞發布會上說。也就是說“無廢城市”建設試點已經確定為“11+5”個?！盁o廢城市”建設已經做法初步的準備。究竟如何建設好“無廢城市”呢？為了回答這個問題，本刊采訪了清華大學環境學院教授、循環經濟產業研究中心主任溫宗國、啟迪桑德固廢與再生中心副總經理王軍；同時，征得國務院發展研究中心資源環境研究所副所長常紀文的同意在本文引述他在《學習時報》發表的觀點和內容?！盁o廢城市”建設有哪些突出問題或挑戰？溫宗國：“無廢城市”建設聚焦解決固廢問題?！盁o廢城市”建設的難點本身也反映我國固廢處理處置面臨的難題。具體講，有四方面突出困難或者說挑戰。第一，缺乏系統性解決方案。固廢處理處置與大氣、水、土壤治理有較大不同。固廢產生的來源比較復雜，有工業固廢、有農業固廢、有生活固廢等等。這些固廢來源廣泛，收集方式不盡相同，具體的處理處置手段也有較大不同。固廢處理處置系統體現在源頭減量化、分類回收、收集運輸、資源化利用、無害化處置等多個環節上。這些環節是相互銜接、分工明確的，共同組成了一個復雜系統。由于不同固廢在處理處理環節上有各自的特點，資源、環境和經濟屬性也有顯著差異，使得有些城市固廢處理處置比例很高，而有一些則很低。由于缺乏城市固廢處理處置的系統性、綜合性的整體規劃，導致我國固廢綜合利用率并不是很高，或者帶來了突出的二次污染問題。系統性首先體現在總體規劃與處理處置設施建設上，然后是回收處理模式、商業化的建設和運營模式，最后是從分類、收運、資源化和無害化等全過程的系統集成上。從目前的現狀看，固體廢物處理處置的系統性缺失問題十分突出。第二，“鄰避效應”是“無廢城市”建設在社會層面存在的瓶頸。“無廢城市”建設就是要源頭減量、綜合利用、無害化處置來自工農業、工業和生活等領域的固廢。實現綜合利用、無害化處置固廢，通常應當建設城市固廢集中處理基地。這種行之有效的方式在選址上往往會因“鄰避效應”而受阻――公眾不愿意把固廢處置設施建在自己家的附近。這導致出現固廢處置設施落地難或者閑置的突出問題。“鄰避效應”的深層次問題是民眾與企業在固廢處置過程中的參與程度低、處理處置基地系統性設計不完善。比如，推動多年的垃圾分類之所以效果不理想，與公眾參與程度低有直接關聯。城市和企業在固廢分類回收及處置的規劃建設上重視程度也不高。因此，公眾、企業和政府的聯動和參與程度低，是“無廢城市”建設在社會層面存在的一個瓶頸。第三，技術落后及其適應性問題。“無廢城市”建設需要源頭減量、資源回收、綜合利用、無害化處置等多個環節，才能真正實現減少固廢產生、減少堆存量的目的。這需要先進、適用的技術支撐。城市固廢來源分散、成分復雜，其中有的還含有危險、有毒有害成分。當下，固廢處理處置的要求比之前要高得多――以前的固廢主要是廢金屬、塑料、生活垃圾等，現在的許多固廢是復合型的，即多種原材料高度混合在一起，其拆解分離、分選再利用難度高；拆解過程及再利用過程的環保要求比之前高很多――既要努力做到綜合利用，又要做到沒有二次污染，以此達到固廢處理處置更清潔、分離分選更徹底、綜合利用價值更高的目的。這離不開先進、適用技術的全面支撐?，F實的情況是，我國固廢資源化技術總體上與發達國家存在較大差距。在我國，有10%左右的固廢資源化技術在全球處于領先；35%左右處于跟跑、并跑水平；55%左右屬于落后水平。所以，我國固廢資源化、無害化技術的落后是“無廢城市”建設過程中存在的一個技術挑戰。第四，政策和長效機制問題?！盁o廢城市”建設是一個系統工程，涉及環保、發改、商務、工業、農業等10個多部門和多領域，因此政策能否協調各部門形成合力推動“無廢城市”建設是一個重要問題；而長效機制能否形成，則關系到“無廢城市”建設能否持續推進、取得預期成效，而避免成為一個運動式的創建活動。政策和長效機制制定和形成，必須按照“無廢城市”建設系統性解決方案的要求；政策和長效機制應著力促進固廢源頭減量化、資源回收再利用、無害化處置等三個梯次環節，按照企業主導、市場引領、政府推動的模式形成有利于固廢回收利用的商業模式和與之適應的運行機制。比如說，固廢領域中有些不需要政府管的，就按市場經濟規律辦就可以了；有的則需要政府采取強制措施，否則處理處置效果就不會理想，甚至會出現各種環境風險隱患。政策的制定和長效機制的形成也是一個復雜的體系，如何制定有利于固廢從分類到運輸、回收再利用、無害化處置等全過程的配套政策和長效機制是“無廢城市”建設的難點之一，也是需要發揮各地積極性主動開展創新的重點任務。這里值得強調的是，決不能按照運動式的方式推進“無廢城市”建設。必須用系統的配套政策和長效機制支撐“無廢城市”這種好的理念，采取對路、有效的措施使之形成持續性的行動，推動除了“11+5”的試點城市外有更多的城市參與進來，決不能一窩蜂搞形式上的“創建”，然后撒手不管，成了兔子尾巴?！盁o廢城市”建設難題怎么解決？溫宗國：有如下針對性的建議。第一，對于解決缺乏系統性解決方案的問題，首先要編制好整體規劃。提出可操作的、分部門的、實施戰略圖清晰的整體實施方案。這里需要強調的是，規劃一定是系統性的整體規劃，絕不是各部門自行其是，一是底數要清楚，應全面調研城市各種固廢產生的來源、種類、流動方向及如何處理處置的現狀。其二，建設目標要明確，要把“無廢城市”的理念按照國家即將發布的指標體系制定成明確的可量化的建設目標。其三，重點任務要清晰，規劃要圍繞國家“無廢城市”理念和指標體系去制定、實行，一定要能夠對不同類型的固廢提出具體的、可操作的解決方案，不能泛泛只講理念和空話。一定不能把過去的項目和規劃拿過來拼湊在一起來“應付差事”，那解決不了“無廢城市”建設的實際問題。值得強調的是，固廢集中處理處置基地的建設怎么建、如何建、廢物處理處置如何協同利用、如何構建處置設施間的共生關系等方面，我國實際經驗還比較少，而這些內容又是制定規劃的關鍵，所以一定要摸清底數，同時借鑒適合我國城市特點的成功經驗，或者結合國情把國外成功經驗消化創新，因地制宜形成中國“無廢城市”的方案。第二，關于“鄰避效應”的瓶頸。一是要對各種固廢處理處置設施進行信息公開，讓公眾知曉固廢處理污染排放的情況。如果公眾了解到排放達標――固廢設施的運行沒有對當地的空氣、水、土壤等造成負面的環境影響，公眾也就踏實了，就不會再“鄰避”了。二是要建立固廢處置設施的公眾監督機制。運行單位要積極主動為公眾實現監督創造有利條件。如在固廢處置設施附近建各種健身、娛樂設施，讓公眾近距離感受固廢處置設施真實的排放情況，主動面向公眾開放污染治理設施。運營單位要努力塑造和諧氣氛，盡量減少公眾矛盾。其三，固廢處置工藝、技術要科學、適用。公眾真正擔心的是，固廢處置設施運行后產生對當地環境產生負面影響的情況發生。如果工藝、技術不科學、不適用，那肯定會對當地生態環境產生二次污染和破壞。這種情況一旦出現，那解決“鄰避效應”的問題就很難了。其四，加強科普宣教。要讓公眾知曉，只要采用科學、適用的工藝、技術，再加上完善的環境管理，固廢處理處置設施不會對環境產生負面影響；國外不少發達國家的中心城區有許多垃圾焚燒等固廢處理處置設施。通過科普宣教，讓公眾客觀公正認識固廢處理設施，是解決“鄰避效應”非常重要的一環。第三，關于國內技術落后與適用問題的解決。一是要科學篩選。應該說國內外不缺乏先進適用技術，但一定要認真篩選適合國情、適合具體城市實際情況的技術。之所以如此，因為國內外不同地區、國內不同城市的經濟社會發展程度、發展階段不盡相同，固廢來源、分類與處理處置水平不盡相同。這就決定了工藝技術適用的差異性。二是要引進。我國不少城市固廢的處理存在較為明顯的地方保護主義，一些被應用的工藝技術并不是先進適用的，也不一定具有針對性。為了解決這個問題，建議政府部門組織專家篩選出一些適用、針對性強的技術，推介給“無廢城市”建設地區。為了保證這種適用、針對性強的技術落地，建議鼓勵實力強、有代表性的企業來“無廢城市”試點落地。三是技術研發創新。有針對性地開展產學研結合的技術研發創新，利用國家和地方各種類型的科技研發計劃項目，依托城市固廢資源循環利用基地或靜脈產業園區聯合建立研發中心或研究院，是提升技術支撐比較好的解決辦法。第四，關于政策與長效機制瓶頸問題的解決。首先，城市一把手要重視。“無廢城市”建設是系統工程，需要有多個部門協同推進，這就需要一把手給與高度重視，而不能簡單地推給生態環境部門來推進，那樣的話，效果不會太理想。其二，鼓勵地方立法和管理機制創新。據我了解，有的地方城市固廢處理處置交由地方城投集團統一來做，這樣做，固然有便于統籌的好處，但這樣做對于處置來源多元復雜的城市固廢來說，需要加強資源回收、環境衛生和生態環境等系統之間的相互銜接。地方可以考慮采取特許經營、強制分類、推行生產者責任延伸制度或者押金制等方式方法的創新、探索。其三，要財政投入?！盁o廢城市”建設涉及到種類繁多復雜的固廢。由于現在的固廢管理長效機制、環境影響責任分擔機制還不完善，應對那些環境效益明顯、經濟效益不明顯的固廢處理給與必要的財政補貼，以此來推動固廢的分類回收、綜合利用。借鑒國外成功經驗王軍告訴記者，我國“無廢城市”建設可以借鑒國外的經驗，“無廢城市”與日本提出的靜脈產業在內涵上相當。日本的靜脈產業從萌芽階段到成熟階段僅僅經歷了20多年的時間，之所以能夠快速發展，成為經濟發展的主導產業，這與其健全而有力的推進措施是分不開的。為推進靜脈產業的發展，日本整個社會，從政府到產業層面，再到各個企業以及全體國民，都為靜脈產業的發展提供了動力。尤其是日本制定了較為嚴密的政策體系、法律法規、經濟政策，技術支持等，成為了靜脈產業快速、健康發展的必要條件。這非常值得我國在推動“無廢城市”建設中借鑒。王軍認為，建設“無廢城市”要把城市看做成虛擬的“靜脈產業園”。他說，“無廢城市”建設是承擔各類廢棄物收集、運輸、分類、拆解、處置、資源化重新進入消費領域或最終處置無害化，以完成物質和能量的循環?？梢詫⒄麄€城市看作是虛擬的“靜脈產業園”。與之相對應的開發利用自然資源并生產、流通、消費的產業被稱為“動脈產業”，它們共同構成了資源環境和經濟發展的良性循環。王軍引入了“無廢城市”物質代謝的概念。他說，對于“無廢城市”，物質代謝是指城市從社會回收網絡取得廢舊資源，通過初級分選、拆解、再制造、再循環等途徑，將其轉變成有用的產品，又交回社會生產、生活體系；不能再資源化的物質安全處置的過程。因此按照產業集群發展思路需要對城市整個固廢產業進行全景圖定性描述，通過共享基礎設施和固廢信息系統，得出物質代謝過程的物料平衡、能源平衡，才可準確科學規劃和產能匹配。比如通過靜脈產業園模式可以將餐廚垃圾、市政污泥、禽畜糞便等協同處置，形成規模化效應。“城市中各固體廢物的資源利用和環保設施集中布置，便于集中控制環境污染，便于形成規模效應，也更方便政府有效監督控制和節約用地。同時也可以集中資金和相關資源高標準建設污染控制設施，使得污染物在不斷循環中得到消減，在保證污染‘零’排放的基礎上，實現‘無廢城市’中物質、能源的集約利用和梯級利用，形成以固廢資源化利用和無害化處理為一體的現代化生態文明城市?！蓖踯娬f。王軍認為，“無廢城市”建設必須要有相關法律與政策的支撐，才可做到有法可依，才會改變現在生產生活的模式?！皣艺谥贫靶抻喌摹豆腆w廢物污染環境防治法》、《循環經濟促進法》等是法律是“無廢城市”建設的保障。2016年公布的《國務院辦公廳關于印發生產者責任延伸制度推行方案的通知》，也首次明確對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物實施生產者延伸責任制，這些制度建設更需盡快有序推進?！蓖踯娧a充并強調說。“無廢城市”建設方法應科學合理常紀文認為，“無廢城市建設應采取科學合理的方法。他從如下幾方面予以闡述。堅持系統論，全面布局。與其從事后處置，不如從全過程科學防控的系統角度特別是源頭減量、資源化利用的角度予以解決。“無廢城市”建設既是一種先進的城市綜合管理理念，也是一種先進的城市群協同發展理念。因此，監管部門必須圍繞固體廢物污染控制的環境保護需求和固體廢物需要有序流動的市場需求，開展適應性的監管改革，不能為了監管省事，就簡單粗暴，一禁了之。堅持持久戰，穩步推進?！盁o廢城市”建設涉及各方面，如城市產業結構的調整、城市工業園區的優化和改造、資源利用和環保技術的創新、環境保護產業的培育、環境保護基礎設施的補短板，還涉及城鄉垃圾分類、集中收集、轉運和處理處置設施的建設，以及居民和社區垃圾分類意識的提升。這些問題的解決，對于中西部地區及城市病相當突出的特大型城市，絕不是一朝一夕甚至一年兩年就能夠完成的。因此，必須立足現實，設計長遠的工作方案，穩扎穩打，確保實效。堅持安全第一，防止出現環境污染和安全生產事故。在工業園區建設中，應加強工業園區規劃環境影響評價與園區內具體建設項目環境影響評價的銜接，選好地址，并嚴把產業準入負面清單的市場準入關。如有的地方開展了“區域環境影響評價+環境標準”改革試點，強化規劃環境影響評價在優布局、控規模、調結構和促轉型的作用。在工業園區的規劃布局中，既要考慮環境因素，在園區內設立固體廢物特別是危險廢物的集中處理處置設施，或者集中收集和轉運設施，也要在環境管控的同時考慮安全生產的風險。為了防止監管者和企業成為利益同盟，必須開展工業園區的交叉執法或者對執法隊伍定期進行輪換。再次，加強企業員工和社會的有獎舉報監督，建立公益訴訟制度，建立舉報信息在線記錄和公開制度，建立領導干部干預環境監管的信息記錄和責任追究制度。必須全面開展，重點突破，方法適當。按照要求，“無廢城市”建設要以大宗工業固體廢物、主要農業廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險廢物為重點，如實施工業綠色生產，推動大宗工業固體廢物貯存處置總量趨零增長；推行農業綠色生產，促進主要農業廢棄物全量利用；踐行綠色生活方式，推動生活垃圾源頭減量和資源化利用等。要求全面，但也要體現地方特色。如結合各地的產業實際，在一些煤炭等資源產量大的城市開展資源型城市的“無廢城市”建設，可以開展煤矸石回填、粉煤灰修路，尾礦渣加工為建筑砂石等工作；對于建筑垃圾產生量巨大的城市，可以開展粉碎和回用等工作；對于一些旅游型城市，可以在城鄉全域開展垃圾分類和集中轉運處理工作。常紀文強調，“無廢城市”建設既要考慮環境效益和社會效益，也要考慮經濟成本?！安豢紤]環境影響的固體廢物資源化產業是不容許的，不考慮經濟承受能力的固體廢物資源化產業是不可持久的。因此，必須強化固體廢物再生利用的網絡建設和科技創新，減少經濟成本，克服環境污染。為了減少經濟成本，促進科技創新，必須培育一批固體廢物資源化利用骨干企業，通過規?；⑸鐣褪袌龌\作，不斷發展壯大，體現‘無廢城市’的共治性。”“無廢城市”怎么建？生態環境部即將給出明確的答案。劉友賓在新聞發布會上說，近期，生態環境部部將印發《“無廢城市”建設試點實施方案編制指南》和《“無廢城市”建設指標體系（試行）》，會同有關部門召開現場啟動會，研究部署“無廢城市”建設試點工作。通過“無廢城市”建設試點，統籌經濟社會發展中的固體廢物管理，大力推進源頭減量、資源化利用和無害化處置，堅決遏制非法轉移傾倒，探索建立量化指標體系，系統總結試點經驗，形成可復制、可推廣的建設模式。