對特定PPP項目而言，PPP合同體系包括政府方與中選社會資本投資人之間的PPP項目《投資合作協議》和政府方與項目公司之間的《PPP項目合同》。兩份協議項下的社會資本方當事人不同，協議內容側重點亦不同，所反映的協議法律法系、法律約束力對象均不同。

實務中，有不少項目忽略上述差異，簡單處理，將政府與中選社會資本投資人之間的PPP合同視為“框架協議”、“初步協議”，在項目公司成立后，再與政府簽署“詳細”、“正式”的PPP項目合同以替代或“繼承”由政府與中選社會資本投資人之間的PPP合同。這種處理存在嚴重法律瑕疵。

項目公司與社會資本投資人相互獨立且角色不同，PPP合同可以部分轉讓，但籠統“承繼”會導致法律關系混亂

依據《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113號）1有關規定，需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）所附的《PPP項目合同指南（試行）》也作了類似規定，即在項目公司尚未成立時，政府方會先與社會資本（即項目投資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協議，以明確雙方的合作意向，詳細約定雙方有關項目開發的關鍵權利義務。待項目公司成立后，由項目公司與政府方重新簽署正式PPP項目合同，或者簽署關于承繼上述協議的補充合同。

實務不少項目即采取的所謂項目公司從社會資本投資人處“繼承”合同的模式。但從法律專業角度，這種處理不合法理，也容易造成法律關系混亂。

首先，“繼承”作為專業法律術語，有嚴謹的內涵和適用范圍，用于自然人遺產處理，不適用于PPP合同權利義務的轉移。

《民法典》總則編第一百二十四條（原《民法通則》第七十六條、第一百二十四條，注意部分存在類似安排的PPP合同簽署于《民法典》生效實施之前）規定，自然人依法享有繼承權。自然人合法的私有財產，可以依法繼承。《民法典》繼承編第一千一百二十一條和第一千一百二十三條（原《繼承法》第二條、第五條）規定，繼承從被繼承人死亡時開始。繼承開始后，按照法定繼承辦理；有遺囑的，按照遺囑繼承或者遺贈辦理；有遺贈扶養協議的，按照協議辦理。

“繼承”一詞在法律意義上系指死者生前所有的財產于死亡時轉移給他人所有法律制度。無論是繼承人還是被繼承人，在主體上是自然人而不包括法人。繼承的對象是財產權利，而非一般性的合同權利義務，而且從民法意義上，對于作為合同當事人的自然人未履行完畢的合同義務，在其死亡后，合同歸于終止，而非由其繼承人繼承。繼承的發生是基于自然人的死亡事件，而非合同簽署生效；繼承行為的依據有繼承有關法律規定、遺囑、遺贈撫養協議等等。

顯然，政府通過采購程序選中的社會資本投資人與其后主導成立的項目公司之間不適用法律上的“繼承”。

其次，社會資本投資人與項目公司均為法人，獨立承擔民事責任和作出民事行為，如果要將社會資本投資人與政府方所簽的PPP合同權利義務全面轉移至項目公司還需要依法區分安排。

PPP實務所謂的“繼承”實質上是將社會資本投資人所簽PPP合同中關于社會資本方的權利義務概括轉移至項目公司，由項目公司承擔和享有。這在《民法典》層面上，叫“合同的概括轉移”，并且循序一定的轉移規則。

《民法典》合同編第五百四十五條（原《合同法》第七十九條）規定，除法定或約定不得轉讓的以外，債權人可以將合同的權利全部或者部分轉讓給第三人。第五百五十一條（原《合同法》第八十四條）規定，債務人將合同的義務全部或者部分轉移給第三人的，應當經債權人同意。第五百五十五條（原《合同法》第八十八條）規定，當事人一方經對方同意，可以將自己在合同中的權利和義務一并轉讓給第三人。

因此，對于社會資本投資人在PPP合同項下的權利義務向項目公司轉移，相對于簽約的政府方而言，屬于向第三人轉移合同權利義務。至少需要區分以下三種情況分別處理：（1）是否屬于社會資本投資人自身專屬而不能對項目公司轉移的權利義務、（2）屬于社會資本方轉移義務而需要政府事先同意的情況以及（3）屬于社會資本轉移權利但需要通知政府方的情況等。