進入“九五”以來，我國大規模水污染防治在“三河三湖”淮河、太湖、巢湖、滇池、海河、遼河等重點流域全面展開。經過幾年的努力，已經取得了階段性成果，部分河段水質有所改善。但是，由于歷史的原因，我國水環境問題比較復雜，在現有經濟技術條件下，解決水環境問題需要經過一個緩慢的過程。因此，在今后相當長的時期內，重點流域的水污染問題仍將十分嚴重。 1. 我國水環境問題及其影響因素 我國水環境面臨著水體污染、水資源短缺和洪澇災害等多方面壓力。水體污染加劇了水資源短缺，水生態環境破壞促使洪澇災害頻發。據1999年《中國環境狀況公報》顯示，目前我國七大水系、主要湖泊、近岸海域及部分地區的地下水受到不同程度的污染。河流以有機污染為主，主要污染物是氨氮、生化需氧量、高錳酸鹽指數和揮發酚等；湖泊以富營養化為特征，主要污染指標為總磷、總氮、化學需氧量和高猛酸鹽指數等；近岸海域主要污染指標為無機氮、活性磷酸鹽和重金屬。這些因素構成了水環境問題影響范圍廣，危害嚴重，治理難度大等特征。我國水環境問題產生的原因是多方面的，但主要是人類主觀因素的影響。長期以來，我國經濟增長方式粗放，企業單純追求經濟效益，忽視環境效益和生態效益。工業發展中，水消耗量大、利用率低。不僅單位產值污水排放量大，而且萬元產值用水量各省區間差距懸殊。1998年全國平均萬元GDP用水683m3以上。其中，北京161m3，天津201m3，上海300m3。但是，黑龍江、內蒙古、江西、廣西、貴州、青海、甘肅等省區大多在1000m3以上。寧夏、新疆為4000m3左右。北京1m3灌溉用水可以生產2kg糧食，而寧夏才生產不到1kg。同時，在傳統的計劃經濟體制下，粗放型的經濟增長方式，使企業生產經營缺乏節能降耗的動力。企業技術改造往往以擴大再生產為目的，生產工藝落后，更新換代速度慢。隨著經濟體制改革的不斷深入，經濟增長方式的日趨轉變，以及科技水平的快速提高，水資源的合理開發和利用將逐步走上科學化管理軌道。但是，這種轉變需要一個較長的歷史過程。水環境問題嚴重的另一個重要原因，是國家政策導向的偏差。長期以來，國民經濟和社會發展注重經濟增長速度、主要產品產量、城鎮居民收入增長等指標，沒有把資源消耗和環境代價納入經濟核算體系。迄今為止，城市環境基礎設施建設仍作為“非生產性福利事業”。城市污水處理、垃圾處理由政府包攬，使政府不堪重負，以至于拿不出錢搞環境基礎設施建設，甚至建成污染處理設施也因經費來源問題沒解決而難以正常運轉。在計劃經濟體制下，一些經濟發展政策有悖于環境保護。我國一度“遍地開花”的“十五”小企業，布局分散，規模不經濟，生產工藝落后，造成了嚴重的環境污染和生態破壞。 區域經濟發展和區域環境容量不相適應，也是造成水環境污染的重要原因。以往在確定地區產業發展方向、地區生產力布局時，往往忽視區域環境容量。我國主要江河出現的嚴重流域性水污染，在很大程度上與流域產業結構和布局不合理有直接關系?；春恿饔蛩氖∽?0.年代初開始，利用當地資源，大力發展高耗水的化工、造紙、制革、火電、食品等小型工業，污染物排放量超過了淮河的承載能力，使淮河流域水質急劇惡化；由于缺乏科學認證和科學管理，一些缺水地區盲目發展高耗水型工業，造成地下水位下降；一些資源豐富的地區發展單一的資源型產業，不發展與之相配套的加工業，產業結構雷同，形成嚴重的結構型污染。 自然因素的影響在一定程度上加重了水環境問題的惡化，增加了水污染防治的難度。近年來，由于氣候變化引起全球溫度、濕度、降水量的分布變化，使一些國家和地區的災害頻發。我國北方地區氣候也明顯變暖，華北地區冬季平均氣溫90年代比50年代上升2.1℃。氣溫上升，地表徑流減少，蒸發量增大，發生旱災的機會增多。1997年我國北方地區受厄爾尼諾現象的影響，降水量異常偏少，溫度偏高，海河水資源量只有多年平均量的40%；黃河水資源量為多年平均量的61%。由于河道徑流減少，水體自凈能力下降，加劇了水環境惡化。1998年受厄爾尼諾現象影響，長江中下游、嫩江、松花江流域降水量偏多，導致特大洪水災害的發生。 我國水資源地區分布不均，南多北少，相差懸殊，水資源分布與人口、經濟和社會發展布局極不協調。北方黃河、淮河、海河、松遼河，以及內陸河5個流域，總人口占全國的47%左右，耕地面積占65%以上，GDP占全國的45%以上，而水資源卻只占全國水資源總量的19%，人均占有量僅為南方地區的1/3。這些因素也是導致水環境問題突出的重要方面。 2. 重點流域水污染防治面臨的主要問題 “九五”以來，我國重點流域水污染防治以淮河治理為先導，太湖、巢湖、滇池，以及海河、遼河相繼開始。通過采取工業污染源的末端治理，以及在產業結構調整和壓縮過剩生產力中，取締、關閉、和淘汰生產工藝落后、設備陳舊、污染嚴重的企業等一系列措施，治理工作取得一定成效。部分水域已經接近實現第一階段的污染防治目標。“九五”水污染防治作為我國歷史上第一次大規模的流域水污染防治，積累了大量寶貴經驗，對于開拓我國的環境與發展道路具有長遠的戰略意義。但是，從總體上看，重點流域的水污染防治工作進展還比較緩慢，取得的成果十分脆弱。在實踐中暴露出來的一些問題充分說明，我國當前和今后一個時期流域水污染防治仍面臨嚴重挑戰。 2.1 黃河、長江流域水環境問題亟待解決 “九五”期間“三河三湖”的治理僅僅是拉開了我國水污染防治的序幕。在大規模治理“三河三湖”的同時，必須看到，黃河、長江的污染問題也到了非治理不可的程度了。黃河這個中華民族的搖籃，他養育了人類，也無數次地給人類帶來災難。如今，由于人類活動的作用力，使黃河的環境問題日趨嚴重。1999年，在黃河流域的114個重點監測斷面上，V類和劣V類水體分別為70%和56.2%，黃河主要支流的污染更為嚴重，而且黃河的污染主要來自支流。目前，黃河水量少，自凈能力弱，水環境處于危機之中。在西部大開發中，黃河流域的經濟發展將進入較快增長時期。黃河的水污染必然使沿岸的水資源短缺“雪上加霜”。 長江上游沿岸地區經濟社會的快速發展和城市化進程的加快，使這一地區的污染物排放量迅速增加，污染問題隨之加重，特別是三峽庫區及其上游的水質不斷惡化。如果不采取有效措施，預計到2010年，長江上游重點地區廢水排放量將以年均4.1%的速度增長；沿江城鎮生活垃圾入江量，將由1995年的約200萬t增加到2010年的467萬t；三峽庫區的水體自凈能力將大幅度下降。2009年三峽庫區建成蓄水后，庫區將由一個流速快、流量大的河流變成一個流速緩、滯留時間長，回水面積大的人工湖。水體稀釋自凈能力下降，水污染必然加重。根據預測，三峽工程建成后，湖區上游岸邊污染帶主要污染物濃度將比建壩前增加2-10倍，將成為重污染區。 2.2 城市生活污水逐年增加，污水處理設施建設嚴重滯后 城市基礎設施是工業建設的載體，制約著工業建設規模和發展速度。長期以來，我國城市建設不恰當地把基礎設施建設的載體地位降低為工業的一般附屬物地位，基礎設施的發展與人口、資源、環境和工業建設不協調，導致基礎設施長期超負荷承載。特別是城市環境保護基礎設施，僅僅在近幾年才開始興建。全國絕大多數城市的污水處理能力遠遠滿足不了實際需要。 隨著人口迅速增加和人民生活水平的日益提高，生活污水產生量大幅度增長。近年來，城市生活污水和工業廢水排放量的比例已接近持平。但是，城市污水處理廠的建設遠遠不能適應經濟社會發展的需要。一般情況下，城市污水處理廠的建設周期為3年。從目前的建設進度看，實現“九五”期間國家提出的全國50萬人口的城市都要建設集中式污水處理裝置的要求，還需要相當長的時間。以淮河為例，按規劃，到2000年，淮河流域四省需要建設城市污水處理廠52座，總投資60.8億元，形成污水處理能力352萬l/d。到1999年6月建成的污水處理廠只有3座，污水處理能力僅為44萬l/d。集中式污水處理設施建設緩慢的原因，除了資金短缺外，現行管理和運行機制的掣肘也使城市污水處理廠的建設和運營陷于困境。由于沒有真正落實“污染者負擔”的政策，地方財政因無力支付污水處理費用，常常使建成后的污水處理廠不能正常運行，環境保護投資不能有效發揮環境效益。 2.3 大量的面源污染問題尚未找到解決途徑 目前，全國的工業污染已經開始得到有效控制。到2000年底，全國所有工業污染源都將實現達標排放。城市污水處理正在逐步加快步伐。但是，農村經濟發展帶來的農藥、化肥、畜禽養殖污染量大面廣，有一定治理難度。從50年代到90年代，我國農藥施用量增加近100倍，成為世界上農藥用量最大的國家。我國每年因農藥中毒的人數占世界同類事故中毒人數的50%。而且由于農藥的大量流失，造成嚴重的水體污染。全國化肥使用量也在成倍增加。1995年是1978年的4倍。目前，偏施化學氮肥，使氮、磷、鉀比例失調現象比較嚴重。而且化肥的利用率只有30%左右，大量化肥流失，進入河流、海洋、湖泊，成為水體面源污染的主要來源。同時，由于大量化肥的使用，農村畜禽糞便的農業利用減少，畜禽業的集約化程度提高，加重了養殖業與種植業的脫節。畜禽糞便的還田率只有30%多，大部分未被利用。1998年全國畜禽糞便產生量是當年全國工業固體廢物產生量的3.4倍。這些畜禽糞便大部分未經處理直接排入江河湖海。同時，作為農村經濟的重要組成部分，鄉鎮企業的發展也一直是困擾農村環境的一大難題。據1991年和1997年兩次全國鄉鎮工業污染源調查，鄉鎮工業二氧化硫、煙塵、化學耗氧量和固體廢物排放量分別增長了22.6%、56.5%、246.6%和552%；在全國主要工業污染物排放總量有所控制的情況下，鄉鎮企業排污量卻在增長，這將對水環境構成嚴重威脅。 2.4 經濟政策不配套，污染治理資金嚴重短缺 在計劃經濟體制下，我國污染防治資金以國家預算內資金為主。隨著市場經濟體制的建立，完全依靠行政手段管理環境已經不能奏效。但是，由于市場經濟條件下的環境經濟政策體系尚未建立，多元化的環境保護投資體制難以形成。作為促進污染防治的重要經濟手段排污收費制度，目前還很不完善。主要問題是，排污收費標準過低，不能發揮刺激污染防治的作用。超標排放污水收費作為排污收費的主體，其收費額不足污染處理設施運行成本的一半；污水排放收費最高不超過0.5元/l；排污收費項目不全，主要對象是大中型企業和部分事業單位，城市污水處理費僅在少數城市開征，而且收費標準較低，“污染者付費”的原則沒有充分體現；排污費的轉移支付機制尚未建立，流域內上下游之間缺乏利益補償政策，水資源的開發利用與保護不協調，造成水資源的浪費。 “九五”期間我國環境保護投資有了大幅度提高，特別是國家采取積極的財政政策，在擴大內需中把環境保護作為重點投資領域，一些水污染防治重點項目得到國債資金的支持。但是，由于環境保護資金渠道狹窄，投資量小，污染治理資金短缺的問題仍然非常突出。按計劃，“三河三湖”水污染防治約需資金1260億元，但是目前已經落實的資金與需求相差甚遠。1998年國家增發財政債券和銀行貸款資金用于基礎設施建設，分配給淮河流域10億元財政債券資金用于城市污水處理廠建設。但是，這些資金僅為淮河城市污水處理廠總投資的16.5%，而且投資項目達34個之多。由于地方配套資金不足，開工的項目不少，卻因缺乏資金施工建設進度緩慢，很多工程至今投資尚無著落。 3. 關于水污染防治的政策建議 我國是在經濟技術相對落后的情況下實現經濟快速發展的。人口基數大，人均資源少，環境污染和生態破壞的防治將是一項長期的戰略任務。特別是水環境污染問題的解決不可能一蹴而就，需要經過一個艱苦的治理過程。因此，我們必須在認真總結“九五”期間水污染防治經驗教訓的基礎上，借鑒世界一切成功的經驗，結合我國的具體情況，不斷加強政策創新、制度創新和技術創新，逐步走出一條具有中國特色的水污染防治道路。 3.1 在決策中控制新的水環境問題產生 國家和地方各級政府，在確定經濟發展速度、制定國民經濟和社會發展計劃、資源開發計劃、區域開發計劃，以及制定經濟技術政策，進行重大經濟決策時，應當對實施這些決策可能產生的環境影響做出科學評價，評價的結論作為各級決策的依據。在決策中綜合考慮環境、經濟和社會因素，統籌兼顧，使發展對環境的影響降低到最小。建立科學的評價指標體系，設置專門的評價審議機構，并使這一制度法制化，逐步建立起依法決策的運行機制。 區域經濟的發展要充分考慮水資源保護。限制缺水地區發展耗水型產業，調整缺水地區的產業結構，嚴格控制高耗水、高耗能和重污染的建設項目。近期應重點調整北方缺水地區的產業結構，防止水資源短缺問題進一步加劇。生態環境脆弱地區的經濟發展應考慮為生態用水留有余地，防止因過度開發導致下游地區河湖萎縮、土地沙化、生態退化。在水源地區，引導和組織水源地生態經濟體系建設，避免水源地區經濟發展導致下游城市水源污染。 3.2 資源的開發和利用要堅持開源節流并舉的方針 大力開展節水活動，采取有效措施，減少水消耗。有組織地推行節水、高效的農灌技術；完善科學的農業用水管理措施，盡快改變農業生產大量耗水的局面。制定單位產品用水定額和水重復利用率考核指標，建立工業用水考核制度；明確規定冷卻水及工藝用水等工業廢水必須循環利用和再生利用；大力發展水的閉路循環使用，最大限度地減少廢水排放量。 在開展節約用水，解決我國水資源短缺的同時，全面加強水污染防治，特別是重點流域的水污染防治。流域治理的重點在城市，城市工業廢水和生活污水的治理，要走集中與分散治理相結合和廢水資源化路子。因地制宜地建設污水處理設施，處理后的污水要用于工業冷卻水、城市景觀和園林綠地用水等。 3.3 建立和完善資源有償使用制度和價格體系 國家有關部門應抓緊組織開展資源定價研究，有計劃地對關系國計民生的重要資源和國家稀缺資源制定分類指導的價格政策，盡快改變“資源無價”，資源產品低價的不合理狀況，使水資源價格體現資源價值、資源利用和污染防治費用。同時，積極推進水資源資產化管理進程，加強資源核算體系的研究，為逐步將水資源核算納入國民經濟核算體系創造條件。 3.4 完善環境經濟政策 抓緊制定有利于環境保護的環境經濟政策，進一步強化市場經濟體制下的環境經濟手段。盡快提高排污費標準，使之高于污染治理成本；制定水污染防治相關政策，建立資源更新的補償機制；全面實現“污染者付費”的原則，在用水收費中，普遍增加污水處理費，作為城市污水處理廠運行費用；環境保護作為“市場失效”的領域，特別是環境科技研究與開發、環境保護基礎設施建設等，國家應加強產業政策支持。同時，鼓勵和推動環境保護基礎設施建設和管理的企業化。 積極建立環境稅收制度。擴大資源稅的征收范圍，對地下水等稀缺資源征收資源稅；對新建污染項目征收固定資產投資方向調節稅，控制結構型污染；對現行排污費與費改稅進行利弊分析，探索征收污染附加稅；對從事城市污水處理的企業實行零稅率；對生產再生資源和利用再生資源生產的產品，應給予稅收減免的優惠。 3.5 大力推行清潔生產 工業部門要加快產業結構調整，合理調整工業布局，推動資源消耗小、效益高的高新技術產業發展。結合技術改造推行以清潔原料、清潔生產過程和清潔產品為主要內容的清潔生產。要把清潔生產當作在可持續發展戰略指導下的一次工業企業的全面改造，在全國所有工業企業推行清潔生產。通過加強環境管理審計，建立科學的管理體制，促進我國工業向新的技術基礎轉移，以集約方式提高質量，降低消耗，增加經濟效益。并在此基礎上逐步建立我國資源節約型生態工業生產體系。 3.6 加強農村面源污染的防治 農村要推行以改善農業生態環境，加快農村經濟發展為主要內容的生態農業生產體系。全面推廣種植業、養殖業、加工業合理配置的“大農業”生產模式，注重農、林、牧、副、漁各業全面發展，農、工、商綜合經營。把現代化科學技術和傳統農業精華有機結合起來，逐步增加有機肥料的使用，減少化肥、農藥的使用。開發生物農藥技術，推廣以菌治蟲、以蟲治蟲的生物技術替代農藥。目前，我國已有2000多個生態農業試點，應當在總結經驗的基礎上，把推行生態農業作為農村經濟發展中的一場革命，在全國廣大農村普遍展開。逐步把農村富余勞動力從污染型鄉鎮工業轉移到生態農業建設上來?？h、鄉兩級政府要制定生態農業建設規劃，國家有關部門要加強技術推廣，有計劃地在全國鄉、村培養一批技術骨干，指導農民發展生態農業。 3.7 加快城鎮污水處理廠建設，大力發展環保產業 改革現行城市污水處理體制，實現污水處理廠建設和運營的社會化、市場化、企業化。污水處理廠的建設要引入競爭機制，按照“誰投資誰所有，誰管理誰受益”的原則，建立多元化投資建設、企業化運營管理、社會共同負擔費用、政府給予必要的政策扶持的模式。積極探索城鎮給排水建設和運營一體化的管理體制。逐步使政府從直接管理污水處理設施的建設和運行中解脫出來，讓污水處理真正走向市場。 環保產業的發展應當成為國民經濟新的增長點。國家應制定扶持環保產業發展的經濟政策，在投資、信貸、稅收等方面給予優惠；鼓勵一部分產品過剩的企業轉向環保產品生產和服務；組建環保產業集團，盡快形成產業規模；抓緊培育環保市場，把原來政府管理的環保服務事業推向市場。同時，要加強環境科學研究，組織開展高濃度有機廢水處理等急需的重點水處理技術攻關；加速污染防治和生態工程成套設備的國產化，改變我國環保產業落后的現狀，以適應我國污染防治的需要。 參考文獻： [1] 錢 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新城規劃是本次總體規劃修編的重點之一，也是各方關注的焦點。各方面領導關注未來北京城市發展的空間到底有多大，尋常百姓關注除了擁擠的市區哪里還能夠選擇新的安居樂業的地方，地產投資商關注哪里是今后地產發展新的增長點。新城規劃，表面上看主要是新城的人口規劃和用地布局的規劃，但實際上反映的是總體規劃修編的核心思想，即如何貫徹“五個統籌”的科學發展觀，具體講是如何落實《北京城市空間發展戰略研究》提出的空間發展構想。 “兩軸兩帶多中心”――城市空間發展戰略構想 “城市形態與空間結構演化的本質是經濟社會要素在地域空間上聚集與擴散的運動過程”。在世界以發展與和平為主題的今天，大城市日益走向國際化、區域化、網絡化，北京不可回避也要面臨發展成為國際化城市的挑戰?？v觀世界上國際化大都市發展的規律，城市空間形態不論是軸向、帶狀或組團發展，基本上都是對外進行區域聯合，對內發展多中心體系。對外進行區域聯合是為了融八更大的經濟圈層，擴大市場份額以抵御市場風險，內部發展多中心則是整合資源以增強城市綜合實力和競爭力。 北京城市今后發展面臨的機遇與挑戰并存，為適應北京所面臨的發展任務和要求，在客觀分析北京城市發展目前存在的問題，以及城市的經濟社會、土地、水資源和區域聯系等重要發展條件的基礎上，《北京城市空間發展戰略研究》提出了“兩軸兩帶多中心”市域空間發展戰略構想。這一空間發展構想也體現了四個有利于：有利于城市核心功能的提升和產業結構調整，有利于增強區域經濟聯系和城鄉協調發展，有利于生態環境保護和城市環境質量改善，有利于歷史文化名城保護和古都格局延續。這是本次總體規劃修編的規劃指導思想和基本的工作思路。 空間發展戰略構想中的“兩帶”、“多中心”是與新城規劃密切相關的兩個概念?！皟蓭А笔侵赴ㄍㄖ?、順義、亦莊、懷柔、密云、平谷的“東部發展帶”和包括大興、房山、昌平、延慶、門頭溝的“西部發展帶”。“兩帶”不僅體現了北京市域空間發展與外圍城市群之間的協作關系，也確定了城市內部空間發展上的不同策略?！拔鞑可鷳B帶”是一個敏感的話題，雖然有“發展帶中有生態保護、生態帶中有發展建設”這一說法來平衡各方要求，但是“西部發展帶”概念的提出是一個切實的方案。事實上，根據2002年的統計數據，西部發展帶在人口總量、GDP總量和建設用地總量上都要超過東部發展帶（大致的比例為1.2：1），但是西部山地相對較多，發展空間相對狹小，面臨生態保護的任務更大，而東部尤其是東南部有城市發展的空間潛力，是城市區域協作發展的主要方向，因此將東部發展帶作為城市主要的發展空間是符合城市今后發展需求的，根據規劃研究，今后東部發展帶上規劃的人口總量、GDP總量和城市建設用地規模都要超過西部發展帶。新城中有6個位于東部發展帶，在規劃城鎮人口和城市建設用地的總量上，西部發展帶與東部發展帶的比例約為4：6，新城的規劃人口和用地格局為中心城的功能轉移和人口轉移作好了空間上的準備。 次區域規劃――統籌區域發展 次區域規劃也是和新城規劃密切相關的，其出發點是為了統籌經濟社會、資源和生態環境的協調和可持續發展，并通過次區域的限制條件、開發強度、開發模式和管理模式的分類指導，實施分區域的城市發展策略。 次區域的具體劃分原則是將位于同一地理單元、自然資源和自然條件相似的地區，依據相對完整的自然地理界線劃定這樣不僅有利于系統地保護自然生態資源、提高環境質量，也便于在次區域內部進行防洪治污、道路交通的系統規劃布局，提高基礎設施的利用效率次區域規劃概念也為打破城市內部行政邊界對發展的限制、實現城市全面協調發展提供了規劃依據。根據研究我們分了四個次區域中心城次區域、東部次區域、西部次區域、山區次區域。 因北京西部、北部都是山區，將西部、北部山區劃分為一個次區域是合理的，該區域是城市重要的生態屏障，擁有豐富的歷史文化遺產和自然旅游資源，以生態維護、水源保護、適度旅游和生態農業開發為主。 中心城次區域的范圍除去海淀山后、豐臺河西、石景山五環路以西地區后，其發展策略為調整優化和提高，對城市職能進行梳理，提升城市職能品質。 東部次區域不僅包括通州和順義兩個完整的行政區，也包括懷柔、密云、平谷的山前平原區，是城市未來重點發展的地區，也是北京聯系天津、河北等省市的重要地區，實施以綜合交通運輸走廊（公共交通走廊）為引導，整體聯動、高密度集約發展模式。 西部次區域的劃分最為復雜，涉及八個區縣的部分用地。該區域是城市未來重要的發展地區，在維護生態環境的前提下，主要承擔高新技術研發、旅游、商業物流、高等教育等職能，以優化、整合、完善現有的發展空間為主，改善生態環境，引導高品質、組團式集約發展，防止高密度連片開發。 新城發展――統籌協調可持續 新城是北京“兩軸兩帶多中心”城市空間結構中兩個發展帶上的重要節點，是承擔疏解中心城人口和功能、集聚新的產業、帶動區域發展的規模化城市地區。應充分依托現有衛星城和重大基礎設施，把它們建設成為相對獨立、功能完善、環境優美、交通便捷、公共服務設施發達的健康新城。根據城市經濟發展的趨勢和區域聯系的主導方向，綜合分析各新城的區位條件、發展基礎、資源環境承載能力，重點應發展位于東部發展帶上的通州、順義和亦莊三個新城。三個新城將成為中心城人口和職能疏解及新的產業集聚的主要地區，形成規模效益和聚集效益，共同構筑中心城的反磁力系統。 根據北京城市空間發展戰略構想和次區域規劃的要求，新城規劃要解決好三個主要問題首先是新城的定位，其次是新城的數量與規模，再次是新城的發展模式。 新城的定位。現狀的城鎮體系是“市區（中心城）衛星城中心鎮一一般鎮”四級城鎮體系，所暴露出來的問題是：中心城發展過于聚集，新城發展缺少重點，功能欠完善，吸引力較差，建制鎮數量多，分布散、規模小，行不成集聚效益。因此，應將“衛星城”代之以“新城”，形成“中心城-新城-建制鎮”三級城鎮體系，充分發揮中心城、新城和建制鎮的輻射帶動作用，促進城鄉統籌和區域協調發展，實施以新城、重點鎮為中心的城鎮化戰略，與城市空間布局和產業結構調整相適應，逐步形成分工合理、高效有序的網絡狀城鎮空間結構。 新城與以前的衛星城是有著很大區別的。新的城鎮體系中更加強調了“城鄉統籌發展”的觀念，其中新城內涵上的擴展是，原來衛星城的發展過分依賴中心城的發展，因此才形成中心城發展過分聚集、衛星城發展功能欠完善的局面，新城則強調中心城、新城、重點鎮的輻射帶動作用，將已有一定發展規模的新城（不是原有全部的衛星城）納入到全市都市圈的概念內，在市域的層面上，依據城市空間發展戰略構想對新城進行職能分工與發展方向的規劃，強調城市組團之間的網絡聯系與分工協作發展。在新城的外延擴展上，將原有的衛星城調整，同時根據新城建設發展的需要，少數小城鎮進入新城發展范圍。 新城的數量與規模。通州、順義、亦莊新城規劃人口規模為70萬～90萬人，同時預留達到百萬人口規模的發展空間，大興、昌平、房山新城規劃人口規模約60萬人，其他新城規劃人口規模在15萬～35萬人之間。新城數量由原有的15個衛星城調整為11個新城，根據城市空間發展戰略構想，其中位于東部發展帶上的三個重點新城（通州、順義、亦莊）規劃有較多的人口和用地，而大興、昌平、房山新城已有一定的發展基礎，上述六個新城的規劃總人口占新城規劃總人口的75％，加上中心城規劃人口850萬人共計1280萬人，占規劃城市總人口的71％，可以說，這些地區是今后北京城市發展的重點地區，也是疏解中心城功能和人口、形成多中心城市格局的重點地區。 新城的發展模式。新城是北京“兩軸-兩帶-多中心”市域空間結構中兩個發展帶上的主要節點，同時也是所在地區的政治、經濟、文化中心。應充分依托現有衛星城和重大基礎設施，將其建設成為功能完善、環境優美、交通便捷、公共服務設施發達的地區，新城規劃建設應注意的問題如下。 第一，統籌協調發展。城市是一個開放的體系，對內應合理高效配置資源，對外分工協作、統籌區域發展。 第二，確定規模時序。城市發展有一定的不確定性，因此應適時適度調整新城發展的規模和建設時序。 第三，理性持續增長，新城規劃建設應以公共交通為先導，同時發展城市綜合服務，增強城市吸引力。 第四，集約利用土地，充分發掘土地資源的潛力，對未來發展用地預留空間。