監(jiān)察建議運(yùn)用研究

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)察法）對(duì)監(jiān)察建議作出了相關(guān)規(guī)定，著眼于監(jiān)察法的貫徹實(shí)施和深化國(guó)家監(jiān)察體制改革需要，對(duì)監(jiān)察建議的概念、性質(zhì)、功能以及如何運(yùn)用等，需要認(rèn)真研究。

監(jiān)察建議的概念、主要特點(diǎn)和功能

在對(duì)監(jiān)察建議的概念進(jìn)行界定時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考量法律規(guī)范本身的內(nèi)容。根據(jù)監(jiān)察法第十一條規(guī)定，提出監(jiān)察建議是監(jiān)察機(jī)關(guān)處置方式之一。監(jiān)察法第四十五條對(duì)監(jiān)察建議進(jìn)一步細(xì)化，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議。據(jù)此，監(jiān)察建議是監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)察職能過程中，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出糾正措施、完善管理、健全制約和監(jiān)督權(quán)力制度等建議，促進(jìn)法律正確實(shí)施、推進(jìn)廉政建設(shè)的一種重要方式。

監(jiān)察建議有如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是本質(zhì)上是監(jiān)察職能的體現(xiàn)。監(jiān)察建議是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察職能的重要載體，由此決定了監(jiān)察建議是監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)監(jiān)察職能的一種有效方式。二是范圍上具有特定性。監(jiān)察法對(duì)提出監(jiān)察建議設(shè)定了具體情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)只能對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的情形提出監(jiān)察建議。三是適用上具有依附性。監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象是個(gè)人，單位不是監(jiān)察對(duì)象，也就是監(jiān)察建議只能依據(jù)對(duì)個(gè)人的監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果向有關(guān)單位提出。四是效果上具有強(qiáng)制性。監(jiān)察建議是監(jiān)察法明確規(guī)定的，是監(jiān)察建議權(quán)的有效載體，具有強(qiáng)制性和普遍的約束力。監(jiān)察法第六十二條規(guī)定，有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定，或者無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)單位給予通報(bào)批評(píng)；對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。因此，作為一項(xiàng)法定的職責(zé)，監(jiān)察建議的行使具有強(qiáng)制性，能夠使作用的對(duì)象實(shí)施或不實(shí)施一定的行為。

監(jiān)察建議具有如下職能。首先具有糾錯(cuò)功能，可以糾正有關(guān)單位在履行職責(zé)方面存在的問題。其次，具有處置功能，可以要求有關(guān)單位對(duì)監(jiān)察對(duì)象作出取消當(dāng)選資格或者擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)資格或者組織處理的建議。第三，具有治本功能，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法第六條規(guī)定的“深化改革、健全法治，有效制約和監(jiān)督權(quán)力”監(jiān)察工作方針的重要手段。監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)監(jiān)督、調(diào)查的結(jié)果，分析案件發(fā)生的原因、特點(diǎn)、規(guī)律，找出監(jiān)察對(duì)象所在單位制度和管理等方面存在的問題和漏洞，提出監(jiān)察建議，促使有關(guān)單位增強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任意識(shí)，有效加強(qiáng)監(jiān)督管理、完善制度、健全機(jī)制，預(yù)防職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為的發(fā)生。

監(jiān)察建議與行政監(jiān)察建議的區(qū)別

監(jiān)察法與行政監(jiān)察法對(duì)于監(jiān)察建議的規(guī)定有著明顯的差異。一是提出主體不同。行政監(jiān)察建議只能以行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的名義提出。行政監(jiān)察法沒有規(guī)定派駐或者派出的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以提出。而監(jiān)察法第十三條規(guī)定，派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)可以提出監(jiān)察建議。二是適用范圍不同。行政監(jiān)察建議的適用范圍比較廣泛。行政監(jiān)察法第二十三條、第二十四條規(guī)定了十項(xiàng)可以提出監(jiān)察建議的情形，比如，需要給予問責(zé)處理，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的都可以提出監(jiān)察建議。而監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察建議的適用范圍比較窄，可以對(duì)廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議。同時(shí)，按照有關(guān)文件，也可以提出取消當(dāng)選資格或者擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)資格以及調(diào)離崗位、降職、免職、罷免的監(jiān)察建議。三是法律效果不同。按照行政監(jiān)察法實(shí)施條例第二十七條的規(guī)定，對(duì)于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)察建議，有關(guān)單位和人員可以提出異議。監(jiān)察法則沒有異議權(quán)的有關(guān)規(guī)定。

監(jiān)察建議的運(yùn)用

監(jiān)察法關(guān)于監(jiān)察建議的規(guī)定只有兩個(gè)條文，有關(guān)監(jiān)察建議的內(nèi)容、提出程序、如何審批簽發(fā)、跟蹤落實(shí)等沒有規(guī)定，而這些問題是實(shí)踐中亟待明確的。筆者就如何運(yùn)用監(jiān)察建議進(jìn)行探討。

（一）關(guān)于監(jiān)察建議的內(nèi)容。提出監(jiān)察建議應(yīng)當(dāng)以監(jiān)督、調(diào)查確定的具體事實(shí)為依據(jù)，符合法律、法規(guī)以及其他有關(guān)制度規(guī)定。監(jiān)察建議一般應(yīng)包括以下內(nèi)容：被建議單位基本情況，監(jiān)督、調(diào)查所認(rèn)定的事實(shí)、證據(jù)、法律依據(jù)，具體建議，被建議單位書面回復(fù)落實(shí)情況的期限。

（二）關(guān)于提出監(jiān)察建議的程序。提出監(jiān)察建議應(yīng)遵循“誰管轄，誰提出”的原則，即監(jiān)察機(jī)關(guān)和派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員可以對(duì)自己管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)向有關(guān)單位提出監(jiān)察建議。對(duì)于指定管轄的案件，我們認(rèn)為具體承辦的監(jiān)察機(jī)關(guān)不能向案發(fā)單位提出監(jiān)察建議，應(yīng)該由本來具有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議。派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)只能對(duì)其負(fù)責(zé)監(jiān)督的部門提出監(jiān)察建議。

（三）關(guān)于監(jiān)察建議的審批簽發(fā)。提出監(jiān)察建議，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的格式和內(nèi)容制作監(jiān)察建議書，報(bào)請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批。派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員提出監(jiān)察建議的，監(jiān)察建議書應(yīng)當(dāng)報(bào)派駐或者派出它的監(jiān)察委員會(huì)審批。

（四）關(guān)于監(jiān)察建議的跟蹤落實(shí)。接受建議單位應(yīng)該在監(jiān)察建議規(guī)定的期限內(nèi)，書面回復(fù)監(jiān)察建議落實(shí)情況。提出監(jiān)察建議的監(jiān)察機(jī)關(guān)、派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員應(yīng)當(dāng)及時(shí)了解和掌握接受建議單位對(duì)監(jiān)察建議的采納落實(shí)情況。接受建議單位無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，監(jiān)察機(jī)關(guān)、派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員可以向其主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)反映。