現階段政府采取的環境保護措施的建議和想法

政府在領導、組織、協調環境資源保護工作，建設環境友好社會、資源節約型社會中具有重要的、關鍵的、不可替代的作用。目前中國日益嚴重的環境資源（能源）問題，特別是如何有效解決環境污染、生態破壞和資源能源浪費問題，引發了國家機關、社會各界和公眾對政府環境責任的關心和重視，政府環境責任正在成為國家機關、理論界特別是環境資源法學界研究的熱點問題。

一、 政府現階段采取的環境保護措施

2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》（中華人民共和國國務院 第492號令）和《環境信息公開辦法（試行）》（國家環境保護總局令 第35號）開始實施，政府信息公開開始成為建設陽光政府和服務型政府的一項基本制度。環境保護部認真貫徹《中華人民共和國政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法（試行）》，積極推進政府信息公開工作，鼓勵公眾積極參與環保工作，切實保障人民群眾的知情權、參與權、監督權和表達權。按照《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步推行政務公開的意見》和《國務院辦公廳關于做好施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉準備工作的通知》的要求，2008年主要開展了以下幾個方面的工作：

（一）編制《環境保護部信息公開指南》和《環境保護部信息公開目錄》

為貫徹落實《條例》和《辦法》，做好正式實施之前的準備工作，環境保護部于2007年10月12日開始進行《環境保護部信息公開目錄》和《環境保護部信息公開指南》的編制工作。并于2008年4月30日正式對外發布了《環境保護部信息公開目錄》（第一批）和《環境保護部信息公開指南》。

《環境保護部信息公開目錄》（第一批）由機構基本信息、政策法規、環境影響評價、污染控制、生態環境保護、核與輻射安全、環境監察執法、環境質量與監測、環境規劃統計、環境科技標準、行政體制與人事管理、環境宣傳教育、環境保護國際合作等部分組成。目錄基本涵蓋了環境保護行政管理的主要范圍，并將在政府信息公開的實踐中，根據環境保護事業的發展和人民群眾關心的重點領域不斷補充和完善。

《環境保護部信息公開指南》對環境保護部主動公開政府信息的范圍、形式和17個方面的主要內容做出了規定。同時明確了依申請公開的辦理機構、申請的內容及辦理程序。

（二）建立環境保護部政府網站信息公開專欄

為方便人民群眾更好地了解環境保護部政府信息公開情況，查詢主動公開的政府信息和辦理依申請公開信息，環境保護部于2008年5月1日起在環境保護部政府網站開設了政府信息公開專欄，提供政府信息公開相關文件和依申請公開申請表格下載等服務。

1、公開的主要內容

時刻關注人民群眾關注的重要活動和重要信息，并以專題的形式圖文并茂的報道環境保護部重點工作進展情況。就社會公眾廣泛關注的熱點問題開設專欄、專題。例如，深入學習實踐科學發展觀、環境保護部抗震救災工作、綠色中國年度人物獎、可持續消費國際研討會、2008年世界環境日、2008年國際生物多樣性日、2008全國環保廳局長會議、綠動未來-2008綠色創投、環境一號衛星成功發射、第五屆中華寶鋼環境獎入圍候選單位(個人)公示、紀念第14個國際保護臭氧層日等；發布2008年環評工程師職業資格考試成績查詢系統；制作并發布中國環境狀況公報、近岸海域水質公報、環境統計公報等。

2、公開形式

互聯網和中國環境報

（三）加強對地方環保部門政府信息公開工作的指導

在積極做好環境保護部政府信息公開工作的同時，環境保護部加強了對地方環境保護部門政府信息公開的指導，在2007年召開全國環保系統政務信息公開現場會的基礎上，2008年12月，環境保護部組織全國環境保護系統政府信息公開培訓班，各省、自治區、直轄市環境保護局（廳）主管政府信息公開工作的相關人員參加了政務公開業務培訓。

二、 政府環境責任問題的提起

近十多年來，國務院及其環境保護行政主管部門在全國大力推行“到2000年全國所有工業污染源排放污染物要達到國家或地方規定的標準”、“到2000年實現淮河變清”計劃，采取了諸如環境審計、流域限批、節能減排以及集中執法檢查、“零點行動”等被譽為“環保風暴”的環境保護強力措施。環境法律作為環境保護的重要武器也得到了國家的重視，到2006年，中國已經制定9部以防治環境污染為主的環境保護法律，13部以自然資源合理利用和管理為主要內容的自然資源法律，10部以自然保護、防止生態破壞和防治自然災害為主要內容的法律，30部與環境資源法相關的法律，還有大量的環境資源行政法規、地方法規、部委行政規章和地方行政規章，僅地方性環境保護法規和地方政府規章就有1600余件；已頒布800余項國家環境保護標準；中國已參加《生物多樣性公約》和《聯合國防治荒漠化公約》等50多項涉及環境保護的國際條約，先后與美國、日本等42個國家簽署雙邊環境保護合作協議或諒解備忘錄，與11個國家簽署核安全合作雙邊協定或諒解備忘錄。從某種意義上可以認為，目前中國已經形成環境法體系。

三、 政府環境責任的缺陷及其后果

從2000年起，政府部門陸續制定出一系列的“計劃”、“標準”、“規定”、“法律”。為什么至今我們還把環境問題當作熱點話題呢？而且環境趨勢呈現惡性反彈趨勢？例如：在我國《環境保護法》頒布的1989年，我國二氧化硫排放量為1564萬噸、工業廢水排放量為252億噸、工業固體廢物產生量為5.7億噸；到環境立法大發展的2006年，我國二氧化硫排放量為2588.8萬噸、工業廢水排放量為239.5億噸、工業固體廢物產生量為15.2億噸。1996年8月發布的《國務院關于環境保護若干問題的決定》要求“到2000年，全國所有工業污染源排放要達國家或地方規定的標準”，但是直到2007年我國不少企業特別是大多數鄉鎮企業、中小企業的污染物仍然沒有達標。1994年，由國務院牽頭，開展淮河流域水體污染大規模治理，規定了至2000年“淮河變清”的目標，通過政府運作，開展了浩浩蕩蕩的治淮運動。為了實現“2000年淮河變清”的要求，有關部門倒推出了治理淮河的計劃與方法（制定了淮河水污染防治的第一個“九五”規劃）；1995年8月8日國務院頒布了我國第一部江河流域污染治理的第一部行政法規《淮河流域水污染防治暫行條例》，之后相繼關停了4000多家治理無望的“十五小”企業。概括起來，由以下幾個缺陷造成：

1.重政府經濟責任，輕政府環境責任

這是“重經濟發展，輕環境保護”、“視經濟增長指標特別是GDP指標為硬指標，視環保指標特別是節能減排指標是軟指標”的不可持續發展觀在環境法治領域的反映。其主要表現是：重政府經濟責任的法律制度和問責制度，輕政府環境責任的法律制度和問責制度，將政府負責人履行經濟責任和完成GDP增長的情況作為其政績考核、官職升遷的主要甚至唯一標準，在政府經濟責任與政府環境責任發生沖突或矛盾時，不惜淡化甚至犧牲政府環境責任以保障和落實政府經濟責任；在環境立法和環境執法中，機械、片面地理解和遵循“以經濟發展為中心”、“發展中國家首先是發展”的指導思想或理念，以是否促進經濟發展特別是GDP增長作為規定、評價、追究政府環境責任的基本標準甚至唯一標準；對環境管理對象、審批對象、違法對象、處罰對象按照稅收多少、GDP貢獻大小實行差別待遇、級別管轄；對涉及經濟發展的違法企業和違法責任人，特別是對那些污染破壞環境的經濟實體（或經濟大戶、財稅大戶、GDP貢獻大戶），缺乏強制性的、有力有效的制裁手段，法律沒有或很少賦予甚至嚴格限制政府環境行政主管部門對經濟實體的停產、關閉的權力以及實行行政強制措施的權力；法律對違反環境法的經濟實體規定的制裁方式單一、處罰威脅力弱、罰款數量少。上述做法的直接后果是：進一步助長和維持“重經濟發展，輕環境保護；重經濟發展目標、任務，輕環境保護目標、任務”，以及“環境保護法是軟法”、“環保執法莫與違法經濟大戶、財稅大戶、GDP貢獻大戶較勁”等錯誤觀念，降低和有損政府環境管制和環境執法的權威和效力；由于法律沒有賦予環保部門足夠制約違法“經濟人”的職權和處罰制裁手段，導致執法效力低、“守法成本高，違法成本低，越守法越不利”等怪現象，嚴重影響環境法的有效性，加劇環境法領域的政府失靈。

2.重企業環境義務和追究企業環境責任，輕政府環境義務和追究政府環境責任

從法律上講就是重行政相對人的環境義務和企業環境責任追究制，輕行政主體的環境義務和政府環境責任追究制。其主要表現是：在環境立法中，“治民”條款多，“治官”條款少，對政府（包括政府及其有關環境行政主管部門）是淡化其環境法律義務，對企業等行政相對人則是加重其環境法律義務，規定政府的義務比較原則，規定企業等行政相對人的義務詳細而具體；“重追究環境行政相對人的法律責任，輕追究政府的環境法律責任”，重視追究企業等行政相對人的環境問責制，輕視追究行政主體（特別是政府負責人）的環境問責制度。

3.重政府第一性環境責任，輕政府第二性環境責任

應該看到，我國環境立法一直重視強化政府的環境責任，有人甚至認為我國的環境法律主要是行政性法律、環境資源政府部門性法律；國務院環境保護行政主管部門和其他依法有環境監督管理權的部門發起制定或修改環境法案的初衷或重點大都是為了強化政府環境責任。但是，他們強調或重視的政府環境責任主要是第一性的政府環境責任，特別是政府各職能部門的權力配置和利益分配即政府權力，而不是第二性政府環境責任，特別是輕視對政府環境法律責任的追究，即重政府權力制度、輕政府問責制度。其主要表現是：大多數環境法律沒有對照有關政府環境職權和職責的法律條款，明確規定追究政府及政府官員環境法律責任的具體措施、程序和制度。根據當代法治理論、行政法學和環境法學理論，法治主要是依法治官，環境法治主要是依法治承擔環境責任的政府和政府官員，依法治官的一個基本途徑和保障措施是依法追究政府官員的環境法律責任。但是，我國現行環境法律主要強調政府第一性環境責任（特別是政府環境職權），而對政府因違反其第一性政府環境責任（包括不履行政府環境職責和義務、不行使政府環境職權和權力、違法行使政府環境職權等）而依法承擔的政府環境法律責任缺乏明確而具體的法律規定和法律制度。上述做法的直接后果，是造成規定政府職權職責的法律條款與規定追究政府環境法律責任的條款失調、政府權力制度與政府問責制度失調，由于缺乏追究政府環境法律責任的法律規定和法律制度，致使無法追究大量發生的政府官員違法事件，也使許多政府環境失靈現象難以及時糾正和克服。法律的重要特點和作用是其強制性和救濟性，法律具有強制行為人履行其義務的功能以及當權利遭到侵犯時給予救濟的功能，輕視政府的第二性環境責任和政府環境問責制實質上是輕視環境法律的強制性和救濟性。無論從理論還是實踐看，不受法律控制和追究責任的政府責任很容易走向不負責任或濫用權力，沒有政府問責制作后盾的政府環境責任體系很可能成為沙灘上的大廈。

4.重政府環境權力，輕政府環境義務

應該看到，我國環境立法一直重視強化政府的環境責任，國務院環境保護行政主管部門和其他依法有環境監督管理權的部門發起制定或修改每一部環境法案的初衷或重點大都是為了強化政府環境責任；但是，他們強調的政府環境責任主要是政府環境權力或政府環境職權，而不是政府環境職責或政府環境義務。其主要表現是：在環境立法中強調政府職權（權力）本位，突出政府環境權力立法，重政府環境管制，輕政府環境指導與服務；大多數環境法律沒有對照有關政府環境權力，明確規定相應的政府環境義務；有關發揮運用政府權力的法律制度比較健全，有關政府服務的法律制度相對欠缺，有關政府權力的法律規定比較詳細具體，有關政府義務、服務的法律規定比較原則。根據當代法治理論和行政法學理論，政府的環境職權和職責、環境權力和環境義務應該是對等的、協調的、平衡的，有什么或有多少政府環境職權和權力，又應該有相同的、對等的政府環境職責和義務，而且應該強調政府職責（義務）本位；但是在我國環境立法中，法律對政府設定的權力多、義務少，政府環境職責或政府環境義務往往處于被忽視、淡化、邊緣化的地位。從政府環境管理的角度看，管理也是一種服務。環境立法中的“重政府環境權力，輕政府環境義務”的傾向容易導致“重管制，輕服務”的傾向，是環境立法在調控政府第一性環境責任內部關系方面的失誤。重政府環境權力、輕政府環境義務的直接后果，是在政府第一性環境責任方面，造成政府環境權力和義務的失調，由于缺乏對政府環境義務的法律規定，政府和政府官員不明確自己的具體的環境法律義務，這容易導致政府官員放松搞好環境保護工作的責任感和義務感，不但使環境法律因缺乏對政府行為的有效規制而引起政府環境失靈，也使追究政府的環境法律責任無從下手。

5.重地方政府的環境責任，輕中央政府的環境責任

其主要表現是：在環境立法中，規定地方政府的環境責任比較具體，規定中央政府的環境責任比較原則或很少，特別缺乏中央政府對地方政府、上級政府對下級政府進行環境事務指導、檢查、監督、監察、審計和環境政績考核的規定；在中央和地方環境責任范圍劃分方面沒有突出“屬地管理”，這導致環境保護的基本國策和某些環保法律制度在地方被打折扣。

6.重政府機關的環境責任，輕其他國家機關的環境責任

其主要表現是：在環境立法中，規定各級人民政府及有關行政主管部門的環境責任比較具體，規定立法、司法等其他國家機關的環境責任比較原則或很少，與人民法院和檢察院責任有關的環境公益訴訟、環境行政訴訟（環境司法審查）、環境民事訴訟和追究環境犯罪的環境法律處于空白狀態或相當不健全，特別缺乏各級人民法院和檢察院有關受理、審理環境案件和實施環境法律監督的法定程序和制度。在歐美等工業發達國家，人民法院等司法機關在環境法的實施方面一直發揮著重要的、行政部門無法代替的作用，與法院責任直接相關的環境公益訴訟、環境司法審查、環境民事訴訟和追究環境犯罪法律機制相當發達，許多重大環境污染糾紛或案件都是由法院解決的，法院是有效制止環境違法行為和解決環境污染案件的最可靠的和最后的保障。但是，在我國，目前人民法院和人民檢察院在環境司法和法律監督方面的作用很少，致使形成了大量環境糾紛案件長期得不到解決、許多環境污染和生態破壞的受害人告狀無門的局面。

7.重政府環境保護行政主管部門的環境責任，輕政府負責人的環境責任

其主要表現是：在環境立法中，規定政府環境保護行政主管部門的環境責任比較具體，規定政府負責人（主要是省長、市長、縣長）的環境責任比較原則，缺乏有關省長、市長、縣長等政府首長環境責任的具體規定，特別是缺乏對省長、市長、縣長等政府首長進行監督、環境政績考核和問責制度的規定。必須指出的是，政府是由政府各部門組成的，政府負責人與政府各部門是一個有機整體，政府負責人統一領導和組織其所轄各部門的工作，在政府內部依法實行的是政府首長負責制、政府領導下的部門分工負責制、下級服從上級，政府內部上下級之間的監督基本上屬于是政府首長領導下的有限監督。一般而言，政府負責人的環境責任比政府環境保護行政主管部門的環境責任更加重要，而且政府負責人可以將自己的環境責任分配或委托給所轄的政府部門，政府負責人可以通過指導、表揚、批評、處分、命令、調動工作崗位、職務升降、政績考核等各種合法的或非法的、直接的或間接的行政手段和領導方式引導、支持、阻礙、干擾或改變其所轄部門的環境職責行為和執法情況。如果政府負責人（如省長、市長、縣長）缺乏環境責任或不重視環保，那種希望通過加強政府環保局的權力來制約其上級（如省長、市長、縣長）的想法或措施，不能說毫無效果，但可以肯定收效不會很大。

8.重政府環境責任中的行政調整機制，輕政府環境責任中的其他調整機制

其主要表現是：在環境立法中，對政府的行政許可、行政檢查、行政處分、行政處罰、行政監督、行政要求、行政強制、行政收費等行政調整機制（包括方法、手段和制度）規定得比較具體詳細，而有關政府如何運用和支持市場調整機制（如自然資源使用權流動、排污權交易、環境貿易準則等）、社會調整機制（如環境善治、公眾參與、環境信息公開制度等）的法律規定很少或很不健全。誠然，行政調整機制或命令控制手段是保障落實政府環境責任的主要機制，充分調動和發揮行政命令手段的作用是重要的政府環境職責；但是，行政、市場和社會三種調整機制是具有內在聯系、各具特色、互動和互補的三個方面，單獨運用行政調整機制很難落實政府環境責任，政府的環境責任也不僅僅在于運用行政調整手段，而通過規定政府在自然資源使用權流動、排污權交易、環境貿易準則等運用市場機制方面的責任，以及規定政府在支持環保群眾組織、公眾參與、社區參與和輿論監督等社會調整機制方面的責任，不僅使政府的環境責任更加全面充實，還可以促進政府依法履行其環境責任。

以人為本，和諧共存，善待自然，提高生活質量。