我國的《固體廢物污染環境防治法》1996年頒布，在調整固廢污染防治工作中發揮了重要的作用，曾一次修訂三次修正，目前第二次修訂（以下簡稱新《固廢法》）于4月29日經十三屆全國人大常委會第十七次會議審議通過，9月1日施行。傳說這次變化挺大，保障公眾健康和推進生態文明建設寫進立法目的！具體是有哪些變化呢？莫急，來為您解讀固廢法修訂的十大變化！

十大變化速覽：

下面帶您快速了解十大變化：

一、產廢單位需對第三方進行實質性審查，并建立臺帳和全過程監管第一，產廢單位需建立工業固廢管理臺帳，如實記錄產生工業固廢的種類、數量、流向、貯存、利用和處置等信息，實現可追溯、可查詢。（第三十六條）

第二，產廢單位委托第三方時需核實主體資格和技術能力，第三方對產廢單位有報告義務，需向產廢單位告知運輸、利用和處置的具體情況。（第三十七條）

第三，如果產廢單位未盡到核實義務，或將面臨10萬元以上100萬元以下處罰（第一百零二條），同時還需與造成環境污染和生態破壞的第三方承擔民事連帶賠償責任（第三十七條）；未建立固廢管理臺帳并如實記錄的，處5萬元以上20萬元以下的罰款（第一百零二條）。

解讀：

首先，原本對危險廢物全過程監管的要求，覆蓋到全部工業固廢。這不僅意味著固廢管理責任的加強，也意味著固廢處置成本的增加。

其次，產廢單位對第三方的核實，包括主體資格和技術能力，前者是形式審查，后者是實質性審查，如何做才算是履行了法定義務？鑒于10萬至100萬的巨額罰款和可能的環境損害賠償民事連帶責任產生的威懾，預測這將是固廢法修訂后帶來的最大挑戰之一，主體資格包括哪些方面，技術能力又如何來判斷，產廢單位練京火眼金睛的本領了！

最后，第三方的報告義務，看起來是一條倡導性條款，目的是強調產廢單位的主體責任，要知曉固廢處置的全過程。該項義務的施行，仍需依靠產廢單位與第三方基于合同的約定實現，因為無具體的罰則對應，且監管部門不太可能管到這么具體，每家每單核實。該項義務，可以理解為公法對民事合同的強制干預，什么時間、什么形式報告，還需要在民事活動中，作為乙方的合同義務在合同明確約定。

二、進一步厘清固廢與產品的區別，強調固廢利用明確了哪些物質不屬于固體廢物，即經無害化加工處理，并且符合強制性國家產品質量標準，不會危害公眾健康和生態安全，或者根據固體廢物鑒別標準和鑒別程序認定為不屬于固體廢物的除外。

解讀：

新《固廢法》進一步厘清固廢與產品的定義，更加強調固體廢物綜合利用。對于固廢的利用，還需參考下面文件。即工業和信息化部2018年5月15日出臺的《工業固體廢物資源綜合利用評價管理暫行辦法》和《國家工業固體廢物資源綜合利用產品目錄》，為工業固體廢物產品化提供法律依據和政策支持（企業可申請暫予免征環境保護稅，以及減免增值稅、所得稅等相關產業扶持優惠政策）。

對于固體廢物與非固體廢物判別流程，參見下圖：

圖1 固體廢物與非固體廢物判別流程圖

三、動態調整《國家危險廢物名錄》是把雙刃劍《國家危險廢物名錄》是危險廢物監管的重要法律依據，新《固廢法》第七十五條保留了由生態環境部會同其他部委制定該名錄的規定，同時增加了“動態調整”機制。也就是說，該名錄會根據客觀情況，根據需要隨時可能調整。

解讀：

現行有效的是2016年版《國家危險廢物名錄》，共46大類479種。同時有16種列入豁免管理清單，在豁免環節，且符合豁免條件時，可以按豁免內容實行豁免管理。2019年9月，生態環境部公開《國家危險廢物名錄（修訂稿）》（征求意見稿），提出2016年版名錄實施中主要存在三個問題，一是危險廢物類別定義不準確、范圍過大；二是不能完全滿足當前危險廢物經營許可證管理需求；三是部分環境風險小的危險廢物需要納入豁免管理。由此可見，動態調整名錄有利于實現危險廢物更加精準和科學的管控。

但是不得不說，動態調整是把雙刃劍，一方面，《國家危險廢物名錄》是生態環境部依據《固體廢物污染環境防治法》的授權制定，法律屬性是部門規章，法治國家中法律規定的內容，應當具有穩定性和可預測性，動態調整不可避免地帶來不確定性，無論是監管部門還是被監管對象，皆會在執法和守法中的產生困惑。

另一方面，依據《刑法》條338條和最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋[2016]29號），危險廢物屬于污染環境罪中的“有毒物質”，動態調整可能會造成司法中的應用問題，與“罪刑法定”為刑法的基本原則，法無明文規定不為罪，法無明文規定不處罰，動態調整的程序和法律適用大概需要再出臺系列政策細化或者打補丁了，否則將不可避免造成障礙和爭議。

四、完善法律責任，罰款最高500萬提升了10倍到20倍第一，新《固廢法》對“第八章法律責任”進行了擴充完善，罰款金額明顯提高，罰款上限達到五百萬元。例如第一百零八條第二款，擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒城鎮污水處理設施產生的污泥和處理處置后的污泥的，造成嚴重后果的，處二百萬元以上五百萬元以下的罰款；

第二，新增違法行為的處罰責任。例如第一百零二條第一款第八項，未建立固體廢物管理臺賬并如實記錄的處以五萬元以上二十萬元以下罰款；

第三，新增對違法排放固廢的行為，實施按日連續處罰（第一百一十九條）；

第四，新增對擅自傾倒等造成嚴重后果、在生態紅線或基本農田建立固危廢處置設施、將危廢提供給無資質的第三方、無證處置危廢、擅自轉移危廢及未采取防范措施造成嚴重后果的，實施行政拘留措施（第一百二十條）。

解讀：

新《固廢法》規定了更為詳細、更為完善的法律責任，除了提升既有制度的處罰額度、增加了處罰措施，也結合了近幾年頻發的非法傾倒污泥、危險廢物污染案件，設定了更為具體的法律責任，與權力、義務的匹配度明顯提升，例如上文提到的非法傾倒污泥的違法責任、產廢單位未履行信息公開的違法責任。同時，也結合當前國家生活垃圾分類制度制定推行的形勢和外賣、快遞等行業商品過度包裝的問題，規定了原則性條款和法律責任。總體而言，新《固廢法》有助于通過責任的精準性、靶向性和全程跟蹤特性防止企業逃避固體廢物污染防治的法定義務，可以說實現了嚴懲重處的立法選擇。然而，立法需與社會發展的水平和階段相匹配，某種程度上講，一些條款的處罰規定或許過于“嚴苛”：

第一，部分法律責任規定與當前優化營商環境、疫情防控期間復工復產的形勢不符。由于近年來威懾型環境執法模式在一定程度上既沒有實現產業轉型的效果，也挫傷企業環境守法和發展經濟的積極性。因此，各地為優化營商環境，先后出臺“輕微違法行為不罰”、“首錯不罰”的政策。但例如新《固廢法》第一百一十二條第一款第一項規定，若企業不存在其他相關違法行為，僅因無心之失未設置危險廢物識別標志的，則可能被處罰100萬，這一行為企業完全可以當場整改。另外，若地方執法中將這一違法行為認定為輕微違法行為則可能違反上位法規定，司法審查中可能涉嫌行政行為違法。

第二，罰款額度的設置未充分考慮當前經濟發展水平和違法企業的支付能力。新《固廢法》規定的法律責任，與2016年《固廢法》相比，罰款額度提升十倍至二十倍。地方生態環境部門僅能在法律規定的幅度范圍內行使自由裁量權，然而我國幅員遼闊，各地經濟發展水平差異較大，多數小企業年利潤不及十萬，若罰款超出違法企業支付能力，即使下達處罰決定，也無法落實和執行。行政處罰罰款的最終目的是“打蛇七寸”，打到其痛處，以充分起到威懾作用，而并非讓違法企業無法存續。

第三，罰款額度仍未體現過罰相當原則。在大幅提升違法行為的處罰力度時，也應當充分考慮違法企業的違法所得。我國對于藥品采取最嚴格的處罰措施，2019年新修訂的《藥品管理法》在提升處罰力度的同時，始終貫徹“過罰相當”的原則，因此，在作出處罰決定時，要充分考慮企業違法生產、銷售的藥品貨值金額確定處罰金額。

環境法律責任設定的嚴格化是對既往法律責任配置不足的糾正，在一定程度上解決了“環境守法成本高、違法成本低的問題，但嚴格執法的前提是要科學立法，提高立法質量，未充分考慮國內經濟發展和企業發展的實際情況，尤其是當前處于疫情防控階段，未來也可能面臨國際金融危機，僅以加大違法成本為由大幅度提高法律責任，計算標準直接翻至二十倍，顯然帶有簡單隨意的傾向，生態環境保護與經濟發展并行，而并非要“長出了鐵齒鋼牙”的環境法律責任阻礙經濟發展的道路。

五、增加固廢三同時自主驗收和排污許可制度（1）固廢污染環境防治設施自主竣工驗收

新《固廢法》第十八條第二款規定，建設單位應當依照有關法律法規的規定，對配套建設的固體廢物污染環境防治設施進行驗收，編制驗收報告，并向社會公開。

解讀：

目前，企業配套建設的水、大氣環境保護設施已實現建設單位自主驗收?！督ㄔO項目環境保護管理條例》明確從2017年10月1日起，取消竣工環保驗收行政許可，將竣工驗收的主體由環保部門調整為建設單位。新《固廢法》將固體廢物污染環境防治設施竣工驗收的主體將由環境保護行政主管部門調整為建設單位，順應“放管服”改革趨勢，并與《建設項目環境保護管理條例》《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》等法律保持一致。

（2）排污許可制

第一，產生工業固體廢物的單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。（第三十九條）

第二，產生工業固體廢物的單位應當向所在地生態環境主管部門提供工業固體廢物的種類、產生量、流向、貯存、利用、處置等有關資料，以及減少工業固體廢物產生、促進綜合利用的具體措施，并按照排污許可證要求管理所產生的工業固體廢物。（第三十九條）

解讀：

《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律中均明確了排污許可證制度。2016年11月國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發〔2016〕81號）（以下簡稱《實施方案》），標志著我國的排污許可制度改革正式啟動，逐步實現“一證式”管理，改革目標是到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作，根據實際核發情況，預計今年年底可按期完成，只是目前企業持有的排污許可證中僅包含水、大氣污染物的相關排放指標。新《固廢法》施行后，依法需新增固體廢物相關內容，持證企業可能又需按照要求重新申領或變更排污許可證。

六、 新增電子電器等產品的生產者延伸制度新《固廢法》第六十六條規定建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者責任延伸制度，電器電子等產品的生產者應當建立廢舊產品回收體系。

解讀：

第一，這一條款的制定源于我國當前電子消費產品、家庭家電產品以及電池更新換代頻率較高的背景，廢棄的家電、手機等電子電器產品大部分由個體商販回收，較少能得到正規處置，而多數廢舊電器電子產品中含有鉛、汞、鎘等有毒有害物質，隨意拆解、處置將造成環境污染，近年來，因無危險廢物處置資質隨意拆解電池而被法院判決污染環境罪的案例顯著增加，2019年9部委聯合發布《廢鉛蓄電池污染防治行動方案》，對廢鉛蓄電池非法回收問題予以打擊。

第二，廢舊上述產品中也含有塑料、有色金屬等再生資源，隨意處置將制約循環經濟的發展。在新《固廢法》修訂前，2012年五部委聯合發布《廢棄電器電子產品處理基金征收使用管理辦法》，建立了廢棄電器電子產品處理基金這一激勵制度；2016年國務院辦公廳也發布《關于印發生產者責任延伸制度推行方案的通知》，支持生產企業建立廢棄電器電子等產品的新型回收體系。在這一背景下，各大家電、數碼企業也通過“以舊換新”的方式，回收廢舊電器電子等產品，引導并提高了消費者對于固體廢物污染防治的認識。新《固廢法》對于生產者責任延伸的態度由“支持”轉為“應當”，正式以立法形式確定了生產者的回收義務，既從源頭規制了廢舊電子電器可能產生的固體廢物污染問題，也實現了廢舊電子電器資源化利用，進一步推進了循環經濟產業的發展。

七、 新增污泥處置的法定義務、污水處理費覆蓋污泥處置成本城鎮污水處理設施維護運營單位或者污泥處理處置單位新增如下法定義務：

第一，應當安全處理處置污泥，保證處理處置后的污泥符合國家有關標準，違反或可招致十萬元以上二十萬元以下的罰款處罰 ；

第二，對污泥的去向、用途、用量等進行跟蹤、記錄，并報告城鎮排水主管部門、生態環境主管部門，違反或可招致十萬元以上二十萬元以下的罰款處罰；

第三，污水處理費征收標準和補償范圍應當覆蓋污泥處置成本和污水處理設施正常運營成本。

解讀：

《水污染防治法》（2017修訂）、《城鎮排水與污水處理條例》已明確規定城鎮污水處理設施維護運營單位或者污泥處理處置單位的上述法定義務。新《固廢法》新增的污泥處理處置義務規定與這兩部法律保持一致。

實踐中，城鎮污水處理廠負責處理污泥是明確的，但很多PPP合同中卻并未約定污泥處理的價格，污水處理費中沒有考慮污泥處理、處置費用的問題，使得污泥處理、處置費用不足。本次新《固廢法》明確污泥處置成本應納入污水處理費征收標準和補償范圍，這也將解決污泥處理費用不足的問題。

八、健全建筑垃圾管理規定，要求施工單位編制和備案建筑垃圾處理方案第一，增加了建筑垃圾定義與范圍的規定，這一規定是直接援引建設部于2005年出臺的《城市建筑垃圾管理規定》第二條第二款的內容，在法律條文中進一步明確。（第一百二十四條第四款）

第二，增加了施工單位編制和備案建筑垃圾處理方案的義務。（第六十三條）

解讀：

原則上，施工單位為建筑垃圾的排放主體,依照“誰產生、誰處置”的原則,施工單位應當為建筑垃圾的處置承擔最重的環境保護義務，新《固廢法》在處置義務的基礎上新增了編制和備案處理方案的義務，處理方案編制將成為全流程施工過程固體廢物污染防治管理的關鍵和基礎，避免了施工單位因不懂如何利用和處置以及不了解環境衛生主管部門的規定而隨意處置或堆放的風險。但目前，在實踐中推行這一規定存在一定難度：

第一，施工現場的垃圾通常由施工單位按照建設單位的要求堆放或清運到指定地點，這一規定符合建設行業慣例，但就編制建筑垃圾處理方案這一法定義務，多數施工單位均為小規模企業，雖具有工程施工資質，但缺乏環境和法律專業人員，不了解如何編制和備案處理方案、何種處理方案符合規定以及應當交由區域內哪一建筑垃圾處置機構。

第二，本條規定無疑將會增加施工單位的負擔，施工單位需要在開工前增加預算，為促使建筑垃圾減量化、資源化，相關部門可能會依據新《固廢法》出臺配套規范性文件，對施工單位編制和備案處理方案提供指導、加強引導、加大政策激勵和技術支持，穩步推進。

九、新增收集、運輸、利用、處置危險廢物的單位投保環污險的強制要求新《固廢法》第九十九條規定，收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位，應當按照國家有關規定，投保環境污染責任保險。

解讀：

這是我國環境保護法律首次規定強制性的環境污染責任保險投保責任?！董h境保護法》（2014修訂）僅在第五十二條提出“國家鼓勵投保環境污染責任保險”?！洞髿馕廴痉乐畏ā贰端廴痉乐畏ā肪刺峒碍h境污染責任保險。不過實踐層面很早就開始了嘗試。

2013年環境保護部、中國保監會發布《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》（環發〔2013〕10號），啟動了環境污染責任保險政策試點，提出“鼓勵下列高環境風險企業投保環境污染責任保險”，“產生、收集、貯存、運輸、利用和處置危險廢物的企業”被列為了高環境風險企業。

2017年6月9日原環境保護部發布了《關于公開征求《環境污染強制責任保險管理辦法（征求意見稿）》意見的函》（環辦政法函〔2017〕890號），將“收集、貯存、利用、處置危險廢物”列入環境污染強制責任保險的強制投保范圍。然而，該征求意見稿至今并未發布。

2019年10月16日生態環境部發布《關于提升危險廢物環境監管能力、利用處置能力和環境風險防范能力的指導意見》（環固體〔2019〕92號），提出“依法將危險廢物產生單位和危險廢物經營單位納入環境污染強制責任保險投保范圍”。

可見，新《固廢法》是在環污險政策試行一段時間后的法律轉換，雖然沒有明確說明第九十一條的適用范圍，但是從其行文可以看出“收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位”應當包括危險廢物產生單位和危險廢物經營單位。但是，結合目前環境污染強制責任保險發展的現狀，該制度的現實可操作性尚有待觀察。

十、新增固體廢物生態環境損害賠償磋商制度解讀：

新《固廢法》第一百二十二條第一款規定了固體廢物生態環境損害賠償磋商制度，呼應了中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017年12月17日發布的《生態環境損害賠償制度改革方案》（下稱《方案》），但在生態環境損害賠償責任所涉主體、責任成立要件等方面存在程度不一的演化。

首先，新《固廢法》對“賠償義務人”的表述為“造成環境污染和生態破壞的單位和其他生產經營者”，這一表述與《方案》的“違反法律法規，造成生態環境損害的單位或個人”有較大差異?！捌渌a經營者”與《方案》中的“個人”存在法律概念上的限縮，即排除了不從事生產經營活動的自然人。我們結合《民法總則》理解其他生產經營者包括個體工商戶和農村承包經營戶。

其次，新《固廢法》對賠償權利人的表述為“設區的市級以上地方人民政府或者其指定的部門、機構組織”?！斗桨浮返谋硎鰟t為“國務院授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區縣級政府）作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人”?！度舾梢幎ā返谝粭l第二款將“省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構”中的“市地級人民政府”解釋為“包括設區的市，自治州、盟、地區，不設區的地級市，直轄市的區、縣人民政府”。對比之下，新《固廢法》將不設區的地級市地級市人民政府以及直轄市所轄的區縣級政府排除在賠償權利人之外，對《方案》和《若干規定》對賠償權利人范圍的規定進行了限縮。

再次，《方案》的表述“違反法律法規，造成生態環境損害的單位或個人”強調了賠償義務人行為的違法性，《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（下稱《若干規定》）也做了同樣的規定。而新《固廢法》對固體生態環境損害賠償責任的成立則沒有規定行為的違法性，即生態環境損害賠償責任的成立不以賠償義務人行為的違法性為要件。即使單位和其他生產經營者的行為不違反法律法規，但是客觀上造成了生態環境損害、給國家造成了重大損失，就可能要承擔生態環境損害賠償義務。

最后，新《固廢法》明確固體廢物生態環境損害賠償責任的行為后果要件為“固體廢物污染環境、破壞生態給國家造成了重大損失”，結合《方案》和《若干規定》，“重大損失”可以理解為以下三種情形：發生較大、重大、特別重大突發環境事件的；在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的；發生其他嚴重影響生態環境后果的。

綜上，固體廢物生態環境損害賠償制度在已有的政策基礎上進行了演化和發展，呈現出固體廢物生態環境損害賠償責任成立不以違法性為前提，明確對生產經營者進行責任追究的特點。