改革開放以來，在1982年-1986年、2004年-2018年期間，中共中央、國務院先后發布了20個以“三農”為主題的“一號文件”。這些“一號文件”雖然沒有系統性地發布鄉村治理政策，但也是根據中國“三農”問題實踐發展而制定的改善鄉村治理狀況的重要文件。

本文以中央發布的20個“一號文件”為研究對象，全面梳理了“一號文件”有關鄉村治理政策的演變軌跡與關注重點，旨在國家實施鄉村振興戰略的背景下，找出鄉村治理的政策走向，以探索鄉村社會治理的有效機制，提升政府解決“三農”問題的有效性。

從20年中央一號文件看鄉村治理政策變遷

“一號文件”關于鄉村治理不同時期側重點的演變

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鄉村治理主體的演變

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由一元治理到多元治理

通過對比歷年的“一號文件”發現，我國的鄉村治理主體經歷了由一元治理到多元治理的轉變過程。

在1982年-1986年的“一號文件”中，鄉村治理的主體是單一的農村基層黨組織，隨著農村經濟體制和政治體制改革的推進，農村黨組織和生產隊的關系已經處在變革中。

1987年，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村組法》）頒布后，村民委員會在鄉村普遍建立，它是群眾性民主自治組織，其目的是保障農村村民自治，這意味著鄉村社會加入了新的治理主體。

一方面，歷年的“一號文件”都提出要始終堅持加強農村基層黨組織建設；另一方面，從2005年起，“一號文件”多次提出要“健全村黨組織領導下的充滿活力的村民自治機制”。

2008年“一號文件”首次提出要創新農村社區管理，優先在城市郊區開展農村社區建設的實驗工作，這是一種新型的以服務為導向的農村社區管理模式，將會引起鄉村治理模式的轉變。

2013年和2014年的“一號文件”提出，要加強合作社的黨建工作，使合作社成為改善鄉村治理機制的抓手之一。

鄉村社會的治理主體，除農村基層黨組織和村民委員會外，還有共青團、婦聯、民兵組織、合作社和社區紅白理事會等。鄉村社會的多元治理，不是一個治理主體一家獨大，多元共治不是政府退出，不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、強政府、大社會”的共同治理模式。這既是創新完善鄉村治理機制的需要，也是適應我國廣大農村社會內部差異性治理的要求。