排污權交易對我國環境保護的意義以及目前排污權交易試點中存在的問題(一)與我國現行環保政策相比，排污權交易制度是污染物“總量控制”的有效措施，是將市場機制引入環境保護的一條重要途徑。與“排污收費”的污染控制辦法相比，排污權交易制度體現的是一種“總量控制”的污染控制策略。即無論排污權在排污者之間如何交易，區域內排污總量是不會增加的，區域內環境質量不會有惡化的危險。 目前，由于我國排污費征收標準和超標排污處罰標準嚴重偏低，環保部門其他手段缺乏，而且力度微弱，客觀上造成“付費即可排污”的不合理狀況，污染物排放總量難以得到有效控制。我國主要的排污管理制度包括“三同時”制度(即建設項目中防治污染的設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用)、排污收費制度、排污許可證制度、污染源限期治理制度等。對排污收費而言，盡管2003年出臺的《排污費征收使用管理條例》規定，直接向環境排放污染物的單位或個體戶，應當按規定繳納排污費。但是，現行排污費標準仍然偏低，與污染治理成本相比是杯水車薪，而且不能隨著污染治理成本的變化而變化，即不能及時準確反映污染治理的真實成本。就超標排污處罰而言，我國僅在《大氣污染防治法》中規定，超過國家和地方標準向大氣排放污染物的，由所在地縣級以上環保部門處最高10萬元的處罰。根據有關規定，還不能對其進行二次處罰。按照這種辦法，只要繳納排污費或超標排污罰款，就獲得事實上的排污權。排污許可證制度在實踐中已差不多變成注冊制度，對企業來說是零成本或低成本。這樣，企業超標排污就缺乏制約，污染物總量也難以得到有效控制。這種低成本取得的排污權，客觀上造成以下三個問題：一是排污企業寧愿繳納排污費，一些排污大戶甚至在資金預算中，就專門列支了排污費和超標排污罰款支出；二是一些地方環保部門，尤其是基層環保部門演變成排污費征收機構，對企業造成的污染只要繳納排污費或罰款就不再過問；三是一些財政困難的地方，仍然存在默許甚至鼓勵企業排污的現象。實行排污費“收支兩條線”之前，這種現象普遍存在。此后雖采取“收支兩條線”，但由于90%的排污費仍作為地方財政收入，所以一些地方依然存在默許排污的現象。排污權交易制度不僅能體現“總量控制”的污染物控制策略，而且能依靠市場手段使企業主動實現“總量控制”目標。政府核定區域內污染物總量后，排污權進入市場進行交易，減少排污節約的排污權可以在二級市場上買賣獲利。這樣，排污者就有減少排污的積極性。可以設想，如果區域內排污總量一旦確定，排污權就獲得了類似壟斷資源的身份，有限的排污權必然帶來價格不斐的交易，企業在利益驅動下，自然會珍惜有限的排污權，減少污染物的排放。比較而言，目前“付費即排污”的污染控制辦法，更多是依靠政府行為來推動環境保護。排污費由政府強制征收，排污許可證由政府授予，超標排污由政府處罰，大部分污水處理設施也是由政府投資興建，企業是否執行環保政策過多地依靠行政手段的被動監督。這樣，一方面企業缺乏珍惜環境的內在壓力和動力。更有甚者，一些地方環保部門和排污企業之間相互博弈，最后形成“協議”收費，喪失了排污費應有的政策功能，“誰污染，誰治理；誰治理，誰受益”的原則難以落實。另一方面，這種污染控制辦法還容易導致政府背上沉重的財政負擔。盡管經費投入逐年加大，但是環境質量并未得到根本改善。此外，這種政府主導型的污染控制，還存在諸多“尋租”或風險，比如，一些地方環保部門借機干預企業的正常生產，隨意減免排污費，違規使用排污費等。這些現象反過來又增加了政府監管的難度。(二)我國排污權交易試點中遇到的主要問題。近年來，天津、江蘇、浙江、上海、山西、河南、廣西等省區市先后開展了排污權交易試點，交易對象主要是二氧化硫排污權。其中：江蘇太倉港環保發電有限公司和南京下關發電廠之間、天津大港發電廠和天津石化公司熱電廠之間的二氧化硫排污權交易較為成功。此外，江蘇、上海還開展了污水排污權交易試點，也取得了良好效果。但從總體上看，我國排污權交易的規模和程度還遠遠落后于環境保護的形勢。阻礙排污權交易進一步推開的因素主要有：一是“總量控制”的環境保護目標尚未成為環境保護的核心思想。在現行環境保護法律法規中，除了個別針對特種污染物的規定中體現有“總量控制”意圖外，主要的法律法規均沒有明確“總量控制”的規定。在“排污付費”的污染控制策略下，只要付費就可以排污，這樣，企業顯然不會再去市場上購買排污權，也不會有企業賣出排污權。也就是說，沒有對排放量的總量限制，就沒有市場。二是排污權一級、二級市場十分脆弱。從一級市場看，相對于土地、礦產等有形資源而言，排污權有償使用缺乏政策和法律依據。據調查了解，現在要成立經營排污權出讓和交易的企業，辦理工商執照和稅務登記都碰到難題。另外，目前存在著新建污染企業和已建污染企業之間，在排污權初始分配方面有償和無償取得“雙軌并存”的不公平局面，挫傷了企業有償取得排污權的積極性。即使是有償取得，是通過拍賣方式還是政府定價也值得研究，前者可能會導致大企業進行市場操縱，囤積居奇；后者存在著不能及時反映市場供求關系之弊。排污企業和掌握著排污許可證發放權的環保監管部門之間還可能存在“尋租”行為，一旦有企業通過非法手段獲取排污權，就會打擊別的企業珍惜排污權、減少污染物的積極性，最終會出現排污權“有價無市”的局面。 此外，我國排污權交易二級市場亟待規范。我國各類企業數量多、規模不等、分布零散，這種狀況直接決定了排污權交易市場的基礎信息尋求費用過高，環境保護部門監測與執行費用也會過高，導致整個排污交易市場信息不充分。在競爭激烈的行業中，為限制競爭對手的發展，擁有富余排污指標的企業則可能不愿意出售自己的剩余排污權，造成排污權的浪費，或者漫天要價，擾亂了排污交易秩序。 三是有關排污權交易的政策和法律滯后。目前我國排污權交易尚處于試點階段，雖然基層環保部門和企業都希望能及時出臺有關排污權交易的具體規章制度，部分省市如山西、江蘇等還相繼出臺了一些地方性的排污權交易法規，但是在國家層面上還沒有針對性地立法，排污權交易從審批到交易，尚沒有統一的標準。四是環保的“總量控制”和追求經濟增長之間的矛盾難以平衡。實施排污權交易必須首先科學核定區域內排污總量，而且一旦核定，一個時期(通常為一年)內不宜調整，否則將失去總量控制的目標。我國排污權的核定尚處于初始階段，由于一些地方片面追求發展的速度和粗放型經濟增長方式仍未從根本上得到改變，所以導致經濟增長與環保總量控制之間出現矛盾，使得排污總量的確定成為排污權交易的難點，個別地區總量控制的底線不斷被突破，使得整個排污權交易體系非常脆弱。五是地方保護主義仍然存在。在一些地方政府的眼中，限制排污就等于限制生產，出于對本地經濟利益的考慮，往往默許企業暗中增加排污量。此外，在一些跨市、跨省的排污權交易中，計劃賣出方的行政部門常常介入交易過程，禁止把排污權指標轉讓給其他地區，要求只能在本地區內進行排污指標交易。這種地方保護主義也使得排污權交易受到限制，排污權交易市場難以有效運作。