法律分析：

節(jié)能減排

節(jié)能減排是當前我國實現(xiàn)碳中和目標的最重要、最經(jīng)濟的手段。其中壓減高耗能行業(yè)產(chǎn)量、調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)是主要的實現(xiàn)方式，從這個層面上講，我們認為“碳中和”將帶動周期行業(yè)展開新一輪的供給側(cè)改革。

作為制造業(yè)31個門類中碳排放量最大行業(yè)，鋼鐵產(chǎn)量的壓降成為今年“碳中和”行動中的較明確目標。在2020年12月28日召開的全國工業(yè)和信息化工作會議上部長肖亞慶表示，“要圍繞碳達峰、碳中和目標節(jié)點，實施工業(yè)低碳行動和綠色制造工程。鋼鐵行業(yè)作為能源消耗高密集型行業(yè)，要堅決壓縮粗鋼產(chǎn)量，確保粗鋼產(chǎn)量同比下降。”2月8日，工信部發(fā)表文章《繼續(xù)奮斗勇往直前開啟鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新征程》，進一步強調(diào)要“確保2021年全國粗鋼產(chǎn)量同比下降。”

在全國的號召下，重點地區(qū)迅速跟上腳步。唐山在3月初發(fā)布了《3月份大氣污染綜合治理攻堅月方案》，提出3月10日前要“關(guān)停燕山鋼鐵、唐鋼不銹鋼、華西鋼鐵、榮信鋼鐵共7座450立方米高爐”、“關(guān)停新寶泰鋼鐵全部生產(chǎn)設(shè)備”等。此后，唐山進一步出臺《關(guān)于唐山市鋼鐵行業(yè)企業(yè)限產(chǎn)減排措施的通知》，要求7家鋼鐵企業(yè)3月20日0時至6月30日24時執(zhí)行限產(chǎn)50%的減排措施；7月1日0時至12月31日24時執(zhí)行限產(chǎn)30%的減排措施。其余16家鋼鐵企業(yè)，3月20日0時至12月31日24時執(zhí)行限產(chǎn)30%的減排措施。直接對全年鋼鐵行業(yè)排放情況作出約束。

除鋼鐵之外，各地對電解鋁、燒堿、水泥、甲醇等高耗能產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管和限制措施也正提上日程。例如，內(nèi)蒙古表示若非必要，2021年起不再審批20種高耗能產(chǎn)業(yè)的新增產(chǎn)能項目；山東在2月22日政府新聞發(fā)布會上則提出，將對高耗能行業(yè)分類劃定加嚴“標準線”，對達不到標準的產(chǎn)能限期關(guān)停，加速落后產(chǎn)能市場出清。

除了直接壓降、禁止新增產(chǎn)能外，差別電價改革也是多個省份進一步收緊碳排放的重要措施。比如，江蘇直接對鋼鐵企業(yè)進行電價調(diào)整。20年10月，江蘇印發(fā)《關(guān)于對鋼鐵企業(yè)實施超低排放差別化電價政策的通知》明確，自2021年1月1日至2025年12月31日，對全省未按國家及省鋼鐵行業(yè)超低排放改造要求完成“有組織排放、無組織排放、清潔方式運輸”全流程超低排放改造和評估監(jiān)測的鋼鐵企業(yè)，以及改造后未達到超低排放要求的鋼鐵企業(yè)，生產(chǎn)用電價格在現(xiàn)行目錄銷售電價或市場交易電價的基礎(chǔ)上，實行分階段分層次加價。

再比如，內(nèi)蒙古2月4日發(fā)布《調(diào)整部分行業(yè)電價政策和電力市場交易政策》：繼續(xù)對電解鋁、水泥、鋼鐵行業(yè)執(zhí)行階梯電價政策；嚴格按照國家規(guī)定對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷、鋅冶煉8 個行業(yè)實行差別電價政策。

甘肅省2月24日發(fā)布《高耗能行業(yè)執(zhí)行差別電價管理辦法通知》，要求2021 年3 月31 日前完成本地區(qū)首次執(zhí)行差別電價企業(yè)確認工作。對鋼鐵、鐵合金、電解鋁、鋅冶煉、電石、燒堿、黃磷、水泥等八個高耗能企業(yè)，按照允許類、限制類、淘汰類，執(zhí)行差別化電價。

除了對制造業(yè)部門碳排放提出要求外，建筑業(yè)也是重要的壓降對象。根據(jù)2020年7月住建部等七部門發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)綠色建筑創(chuàng)建行動方案的通知》，到2022年，當年城鎮(zhèn)新建建筑中綠色建筑面積占比達到70%；裝配化建造方式占比穩(wěn)步提升，綠色建材應(yīng)用進一步擴大。

在住建部行動方案的框架下，各地也均結(jié)合自身條件進一步細化了具體目標，比如山東在2021年住房城鄉(xiāng)建設(shè)會議上，明確提出“全年新增綠色建筑8000萬平方米，新開工鋼結(jié)構(gòu)裝配式住宅100萬平方米。”；河北省要求，2021年，“全省城鎮(zhèn)新建綠色建筑占比將達90%以上”。

能源替代

站在當前的時點看，要加快減少碳排放，去除周期行業(yè)過剩產(chǎn)能是短期可行高效的選擇。但新能源行業(yè)目前仍處生命發(fā)展周期中的成長期，隨著行業(yè)走向成熟和擴張，能源替代將有望在中長期成為我國減少碳排放的第一驅(qū)動力。

首先，對于減少煤炭消費的重要難題，不少省份立下了“軍令狀”。比如，煤炭大省山西在政府工作報告中強調(diào)了要“推動煤礦綠色智能開采，推進煤碳分質(zhì)分級梯級利用，抓好煤碳消費減量等量替代。”；浙江提出目標，“非化石能源占一次能源比重提高到20.8%，煤電裝機占比下降2個百分點”；山東直接要求“2021年，煤炭產(chǎn)量穩(wěn)定在1.1億噸左右”；上海則在“十四五規(guī)劃中”提出，“研究推進吳涇煤電等容量異地替代”。

而新能源的發(fā)展已經(jīng)成為了各省近年來的重點工作。在各省披露的2021年政府工作報告中有超過10個省市把發(fā)展新能源作為2021年的工作重點內(nèi)容。比如遼寧指出要“科學編制并實施碳排放達峰行動方案，大力發(fā)展風電、光伏等可再生能源，支持氫能規(guī)模化應(yīng)用和裝備發(fā)展。”；廣東“加快調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展天然氣、風能、太陽能、核能等清潔能源，提升天然氣在一次能源中占比。”；吉林“加快風電、光伏制氫產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化應(yīng)用。推動新能源裝備制造企業(yè)落地，形成產(chǎn)業(yè)集群。”等等，海南更是直接要求“清潔能源裝機比重提升至70%，實現(xiàn)分布式電源發(fā)電量全額消納。”

而在最高行動綱領(lǐng)的指導下，多地的清潔能源細化工作方案也陸續(xù)出臺，尤其是資源稟賦天然具有優(yōu)勢的地區(qū)。山西省早在20年11月和12月就先后發(fā)布《山西省風電裝備制造業(yè)發(fā)展三年行動計劃(2020-2022年)》和《山西省光伏制造業(yè)發(fā)展三年行動計劃(2020-2022年)》；遼寧也已制定出到2025年風電項目和光伏發(fā)電項目的建設(shè)工作方案。

與消費端更為相關(guān)的新能源汽車發(fā)展，也是各地十四五計劃、政府工作報告中的重點內(nèi)容。比如上海在“十四五規(guī)劃”中明確“到2025年本地新能源汽車產(chǎn)值占汽車行業(yè)比重達到35%以上。”；北京的“十四五規(guī)劃”中制定目標為“推動存量燃油汽車更新為新能源汽車，到2025年，全市新能源汽車累計保有量力爭達到200萬輛。優(yōu)化充換電基礎(chǔ)設(shè)施布局，加快推進氫能源汽車加氫站規(guī)劃建設(shè)。”；江西省兩會報告中提出“加快充電樁、換電站等建設(shè)，促進新能源汽車消費”；海南要求“推廣清潔能源汽車

2.5萬輛，啟動建設(shè)世界新能源汽車體驗中心。”等等。

部分發(fā)達地區(qū)先行一步，發(fā)布新能源汽車產(chǎn)業(yè)具體發(fā)展計劃。上海明確到2025年，本地新能源汽車年產(chǎn)量超過120萬輛，產(chǎn)值突破3500億元，占全市汽車制造業(yè)產(chǎn)值35%以上；浙江的目標則是，到2025年，實現(xiàn)新能源汽車整車產(chǎn)量占全國比重達到15%左右；北京更是率先制定計劃推廣更為清潔、高效的氫燃料電池汽車。

技術(shù)升級

要實現(xiàn)碳中和，除了節(jié)能減排、能源替代等降低碳排放的做法外，還需要增加碳吸收，也就是增加碳匯、發(fā)展碳捕集和封存技術(shù)等，最終實現(xiàn)碳排放和吸收量的平衡。事實上，短期來看，依靠減少碳排放能夠更快實現(xiàn)“碳達峰”，而中長期來看，要實現(xiàn)“碳中和”的目標，增強碳吸收能力才是關(guān)鍵。因而地方政府更需要提前布局，在更長的時間維度里通過科技賦能向最終目標邁進。

內(nèi)蒙古自治區(qū)科技廳與自治區(qū)能源局在今年1月召開協(xié)同合作座談會并簽署雙方建立協(xié)同工作機制協(xié)議。協(xié)議雙方進一步加強頂層設(shè)計，共同提出大規(guī)模儲能、氫能、碳捕集封存利用等領(lǐng)域前沿技術(shù)攻關(guān)落實方案，并組織實施。海南則直接在政府工作報告中提到了，“十四五”期間海南將“實施碳捕集應(yīng)用重點工程”。部分企業(yè)，如國家電網(wǎng)的碳達峰、碳中和行動方案也指出，要“推動氫能利用，碳捕集、利用和封存等技術(shù)研發(fā)”。

此外，推動數(shù)字化信息化技術(shù)在節(jié)能、清潔能源領(lǐng)域的創(chuàng)新融合，也能夠有效提升減排效率。山西已在政府工作報告中提出“開展能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)試點”。2月2日，山西省朔州市就原則同意《朔州市能源互聯(lián)網(wǎng)試點建設(shè)方案(草案)》。天津更是先行一步，濱海能源互聯(lián)網(wǎng)綜合示范區(qū)在去年底已全面進入建設(shè)階段。

而除了傳統(tǒng)行業(yè)的數(shù)字化，科技企業(yè)也陸續(xù)做出了氣候承諾。比如，騰訊在今年1月宣布啟動碳中和規(guī)劃。“騰訊也已加快推進碳中和規(guī)劃。我們還將加大探索以人工智能為代表的前沿科技在應(yīng)對地球重大挑戰(zhàn)上的潛力，大步推進科技在產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排方面的應(yīng)用。”

生態(tài)碳匯

另外，提升生態(tài)碳匯能力，也可以增加碳吸收。具體來說，就是要不斷增加森林面積和蓄積量，增強綠地、湖泊、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)的吸碳固碳能力。對此，部分省份也已提出了植樹造林、生態(tài)修復等目標，比如北京在《政府工作報告》中提出“十四五”要使森林覆蓋率達到45%，平原地區(qū)森林覆蓋率達到32%“；遼寧在《政府工作報告》中稱要”營造林202萬畝，提升森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，實施山水林田湖草修復治理，全面推行林長制，加強生態(tài)環(huán)境整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。等。

健全配套

此外，還有部分省份在政府工作報告中提到加快建設(shè)碳交易市場。我們認為，要更好地實現(xiàn)“碳中和”目標，搭牢碳中和配套設(shè)施，推動并完善碳交易市場、輸電設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也是不可或缺的。

全國碳交易將于6月底前啟動。2017年12月，國家發(fā)展改革委與9省市政府簽署了全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)和運維工作的合作協(xié)議，明確由上海市牽頭承擔全國碳交易系統(tǒng)建設(shè)，目前各項工作正在緊張有序開展過程中，計劃于2021年6月底前啟動全國碳交易。

多地明確將加快碳交易市場建設(shè)。2月1日，生態(tài)環(huán)境部頒布的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》正式施行，宣告了中國碳市場進入“第一個履約周期”。目前我國的碳交易試點中，上海、天津、湖北、重慶在2021年政府報告中均提及要加快碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，廣東則強調(diào)深化碳交易試點。同時天津在2020年新修訂《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，將進一步嚴格對于碳交易市場的管理。

國家電網(wǎng)發(fā)布行動方案，將完善輸電設(shè)備建設(shè)以適應(yīng)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。3月1日，國家電網(wǎng)公司發(fā)布“碳達峰、碳中和”行動方案，該方案提到將加強輸電通道建設(shè)，提升已建輸電通道利用效率，推動建立跨省區(qū)輸電長效機制，優(yōu)化送端配套電源結(jié)構(gòu)，提高輸送清潔能源比重。國網(wǎng)規(guī)劃，到2025年，公司經(jīng)營區(qū)跨省跨區(qū)輸電能力達到

3.0億千瓦，輸送清潔能源占比達到50%。

2、我國碳中和推進路線特點

總結(jié)各地各部門出臺的政策來看，碳中和在我國的推進將呈現(xiàn)出以下的特點：

首先，碳中和作為全國性的中長期的重要工作目標，在推進上必然存在節(jié)奏的前后。從各地政府政策重心看，近兩年為實現(xiàn)“碳達峰”，節(jié)能減排領(lǐng)域的政策力度明顯更大，比如工信部今年要求壓降鋼鐵產(chǎn)量，多地嚴禁新增高耗能產(chǎn)能，可以說對于傳統(tǒng)周期行業(yè)的影響類似一輪供給側(cè)改革。而能源替代也在同步推進，風電、光伏等有望在未來五年迎來加速發(fā)展期，但由于目前新能源產(chǎn)業(yè)仍在成長期，能源替代或?qū)⒃诟L的時間維度上發(fā)揮作用。新能源汽車的加速發(fā)展則主要從幾個較發(fā)達省份開始，逐步拓展到更多地區(qū)。相比之下，技術(shù)升級才是長期能不能實現(xiàn)目標的關(guān)鍵，但從政策上看，布局仍在初期，需要進一步加大政策出臺的速度和力度。

其次，由于各地區(qū)的碳排放現(xiàn)狀差異較大，各省乃至各城區(qū)預(yù)計將分批次、分行業(yè)實現(xiàn)目標。比如上海、海南、江蘇等地宣布，要在全國計劃表前率先實現(xiàn)碳達峰；而北京的十四五目標已提前定位為“碳排放穩(wěn)中有降”；天津則提出推動鋼鐵等重點行業(yè)率先達峰和煤炭消費盡早達峰；還有部分省份，如福建已經(jīng)開始探索試點先行，要求部分城市率先實現(xiàn)碳達峰。

再者，受資源稟賦以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多重因素差異的影響，各省當前的政策重心也各有不同。比如，煤炭大省山西大量筆墨著色在煤炭行業(yè)，抓好煤炭消費是其當前的“碳達峰”行動重心；東北地區(qū)則擁有一定資源優(yōu)勢，也較早地為風電光伏行業(yè)發(fā)展定下具體發(fā)展目標；汽車消費大省北京、上海等均制定了更細化的新能源汽車行業(yè)實踐方案，甚至開始推廣氫燃料汽車；浙江則是首個提出“開展低碳工業(yè)園區(qū)建設(shè)和零碳體系試點”的省份等等。

法律依據(jù)：

《歐洲氣候法》 為減少溫室氣體排放提出2030年新目標；到2021年6月，評估并在必要時建議修訂所有相關(guān)政策，以實現(xiàn)2030年的額外減排量；從2023年9月開始，此后每5年評估歐盟和各成員國采取的措施是否與氣候中性目標和2030年―2050年行動路線保持一致。此外，歐盟委員會將有權(quán)向行動不符合氣候中性目標的成員國提出建議，成員國將有義務(wù)適當考慮這些建議或提出解釋；各成員國也應(yīng)制定和實施適應(yīng)戰(zhàn)略，增強氣候防御能力并降低氣候變化帶來的影響。