鄭敏

（中國國土資源經濟研究院，河北三河，101149）

摘要　礦山地質環境治理項目是我國中央財政專項支持的重點項目之一。由于此項工作是近幾年才開展起來的部門專項，在項目管理運作過程中出現了許多有待研究解決的新問題。本文以調查研究為切入點，從管理實踐出發，對部門“礦山地質環境治理項目”這一專項工作中的相關問題提出一些對策與建議。

關鍵詞　環境治理　項目　對策建議

1　關于礦山地質環境治理項目

礦山地質環境治理項目是國土資源部近年來新上項目，屬于國土資源部地質環境管理工作范圍之內，此項目是國家專項資金重點支持項目。有關此類項目的審報、項目內容、管理等由國土資源部負責組織管理。地質環境治理項目專項資金的支持方向：符合財政部、國土資源部確定的支持方向與重點，也就是符合我國財政專項資金支持目的；依照《探礦權采礦權使用費和價款使用管理辦法（試行）》通知的規定，礦山地質環境治理專項資金主要用于計劃經濟時期建設的國有礦山因采礦活動而對礦山地質環境造成的破壞和影響需恢復與治理礦山地質環境所需投資。該通知明確規定了礦山地質環境治理專項資金使用范圍：由于計劃經濟時期國有礦山全部由國家財政支付而且是單一所有制形式，其遺留下來的礦山地質環境問題理應由國家負擔。項目申請與實施：國土資源部礦山地質環境治理項目由各省市國土資源廳組織各省的礦山地質環境治理項目的申報工作及已下達的礦山地質環境治理項目的組織實施工作；國土資源部負責項目初審，對符合國家專項資金重點支持方向并按照部申報程序與規定提供相關申報資料的項目，由部組織專家組進行論證審批并上報財政部申請中央財政專項支持。

2　關于礦山地質環境問題及其治理

目前我國礦山地質環境問題主要有以下幾大類。

2.1　采空沉陷

開采沉陷主要表現形式為塌陷、沉降、開裂三種形式。

（1）塌陷：指在人為和自然地質因素作用下，地表巖、土體中洞穴頂部向下斷錯坍塌，形成塌陷坑、塌陷洞、塌陷槽的一種地質現象。

（2）地面沉降：地表水平面下降。地面下沉，影響范圍大、分布面積大。沉降一般繼塌陷之后形成，形態多數似蝸牛狀、蝶狀等。

（3）地面開裂：采礦引起巖層、土體沿一定方向破裂，在地面上形成裂縫。地面開裂是礦山塌陷和沉降的伴生產物，涉及的范圍廣、數量更多。

（4）巖溶地面塌陷：指巖溶地區，由于隱伏下部巖溶洞穴擴大而致頂板巖體塌陷，或上覆巖土層洞頂板失去平衡產生下沉或塌陷。

2.2　崩塌、滑波、泥石流

（1）崩塌是位于陡崖、陡坎、陡坡上土體、巖體及他們的碎屑物質在重力作用下失穩而突發脫離母體發生崩落、滾動、傾倒、翻轉、堆積于山體、跛腳和溝谷的地質現象。

（2）滑坡是指斜坡巖體或土體在重力作用下，沿某一特定面或組合面產生整體滑動的地質現象。

（3）泥石流是山區特有的自然地質現象。是黃土、粘土、松散巖石碎屑由于降水（降暴雨、融雪、冰川）等激發摻合下形成泥漿，特殊性洪流。泥石流爆發突然，歷時短暫，來勢兇猛，具有強大的破壞力。

2.3　地下水位下降、地下水干枯、污染

礦山地下水位下降、干枯。由于采礦過程中耗用大量的生產用水，及疏干排水，水資源過量采用與浪費，導致區域地下水位下降，引起礦區出現大面積疏干漏斗，造成地下水動態平衡遭到破壞，以致水源枯竭或者河流斷流。地下水污染是因采礦引起的災害礦物成份滲入地下，形成地下水污染。

2.4　危損尾礦壩、廢渣場問題

危損尾礦壩問題：尾礦壩是用于規范礦山廢渣堆放的壩體，由于礦山廢渣數量大，如果壩基選擇不當，年久失修等就會導致壩基裂縫、滑動，或由于廢石堆積過高，沒有采取穩固、加固措施而導致滑坡，突涌等災害事故，造成人員傷亡、停產、公路坡壞以及超前占用良田等惡果。

廢渣場問題：礦山企業在生產過程中產生大量的廢石、尾礦，數量巨大。這些固體廢物簡稱廢渣，往往堆放于礦區固定場所內，即廢渣堆放場。礦山廢渣占用大量土地，礦山固體廢物中，常含有多種金屬元素，長期堆放，流失會損傷地表。與空氣發生氧化、分解及溶解作用，有害物質隨著雨水流失，污染水體和破壞土質并影響農作物生長、質量，造成農作物減產。食物鏈進入人體威脅人體健康，由于這些有害物質在空氣、水、細菌綜合作用下，產生大量酸性物質，往往形成酸雨，威脅動植物生存，侵蝕污染自然景觀。

2.5　殘煤自燃災害

煤礦殘煤自燃主要原因：由于煤層暴露于地表與空氣直接接觸，在太陽的直射下達到燃點引發自然燃燒，或由于采礦過程中不規范操作導致巷道冒頂空氣涌入山體縱橫交錯的巷道中，迂高溫引發自燃，火勢漫延，如不及時治理多導致礦井塌陷，又形成外燃，火勢很難控制。殘煤自燃地質災害治理是我國乃至世界礦山環境治理的一大難題，一旦發生很難控制，易復發。殘煤自燃引發多重環境災害：大氣污染、酸雨、地表及地下水污染、地壤污染、寸草不生、水土流失嚴重。

2.6　土地破壞

采礦過程中因挖掘、塌陷、壓占等造成破壞的土地，使其失去原有可利用狀態。

2.7　礦區生態破壞問題

采礦活動嚴重破壞森林，加劇草場退化；動物生存環境遭受侵害；自然景觀、地貌、地質遺跡、土地遭受不同程度的污染和侵蝕。

目前國土資源部已下達的礦山地質環境治理項目：

從國土資源部2001年下達礦山地質環境治理項目任務以來，各省國土資源廳積極組織項目的申報工作，并對已下達的礦山環境治理項目進行了認真的組織與實施，地方政府與當地人民對環境治理項目也給予了極大的支持。從2001至2003年國土資源部已下達的礦山地質環境治理項目共計88項，累計投資1.7億多，預計未來產生社會、環境、經濟效益可達到投資的4倍。2004年國土資源部對首批已完的18個礦山地質環境治理項目進行了驗收，其中涉及的治理內容有：地表塌陷治理；崩塌、滑波、泥石流治理；地表、地下水污染治理；危損尾礦壩、廢渣場治理；殘煤自燃災害治理；土地復墾；礦區生態環境綜合治理。由于各省廳與地方政府的熱情支持與配合，80%的項目落實了地方配套資金，其中大部分為地方政府投資，也有部分企業投資。項目總投資平均達到中央財政總投資的123.28%。90%的項目工程量超出原定計劃，18個項目工程質量均達到預定要求，全部驗收合格。

3　礦山地質環境治理項目相關問題

針對國土資源部已下達的礦山地質環境治理項目我們組織了相關調研，并就已驗收的18個礦山地質環境治理項目進行了深入的分析研究，對其中存在的相關問題進行了歸納總結：

3.1　項目組織實施

礦山地質環境治理項目深得省廳、地方政府、百姓的支持，對項目的組織與實施給予了極大的支持與配合。2001年該項目主要直接下達給項目申報單位（企業），由于是新上項目，規范化管理還處于探索中。2002年始國土資源部開始實行規范化管理，從項目申報、審批、下達、驗收都有明確的規定與要求，項目運作逐步走上正規，下達到各省的地質環境治理項目實行網上公開招投標。地質環境治理項目的組織與實施工作形成了“部門審批―省廳上報―公開招標”的管理程式。各省國土資源廳與項目地資源局、地方政府負責礦山環境治理項目的組織實施工作：負責項目設計、工程承擔單位的招標工作、負責工程監理與審計工作的落實、監督工程與資金落實工作、組織專家審查與驗收等。中標單位承擔相關設計、工程實施任務。由獨立資質監理單位、審計事務所負責對工程的監理與審計。從國土資源部已驗收的18個項目分析，95%的項目由有資質的設計單位進行工程設計并通過了專家論證，80%項目聘請了監理公司或由通過部門認證資格的單位對工程質量進行了監理。40%的項目通過社會審計事務所審查，并出具投資審計報告，其余由省級國土資源廳組織負責審查。80%的項目地方配套資金得到落實。

3.2　項目投資

由于我國礦山環境問題的歷史欠債太多，需要投資治理環境的申報項目較多，目前各省申報的項目數已達300多項。而國家專項投資遠遠不能滿足現實需求，實際落實的只有申報項目數的30%。礦山環境治理的專項資金來源主要是礦產資源補償費和礦權使用費與價款，目前中央下達的專項資金也只是占其中的一少部分，占礦山歷史所創利稅的1%，可見總體投資量不大。由于礦山地質環境復雜，治理工程難度與技術要求高，工程量大，不可預見因素多又難以控制，從另一方面加大了資金缺口。對國土資源部已驗收的18個項目進行分析，我們發現80%的項目配套了地方資金，20%的項目只有中央投資；80%的項目出現投資不足超出設計預算總額，平均超出率為123.28%，最高超出率為150%；95%的項目完成投資工作量后，因無投資而余留環境問題有待治理。

3.3　項目管理

由于礦山環境治理項目是國家近年來才開展起來的項目，許多項目管理運作規范、規章、標規還沒有建立，項目實施管理落差很大。部分項目設計預算沒有具體遵從的依據；地方配套資金的落實與審查工作還沒有規范；對項目工程的技術規范、預算標準以及監督管理沒有出臺部門要求；工程實施過程中缺乏管理規章責任制，工程監察工作不到位，部分項目不能提供工程質量監理報告與投資審計報告等。以上問題將會給今后的項目實施帶來管理及工程質量等漏洞。

4　對策與建議

4.1　走“中央、地方、企業共同治理”之路

由于礦山環境治理專項資金缺口較大，為解決這一問題不僅需要中央、地方政府的大力支持與積極合作，同時也需要礦山企業的積極合作，走“以礦治礦”的道路。在這方面已有些好的典型，如浙江、新疆、山西等省，為填補資金上的缺口，他們采取了企業出資、自籌集資、義務勞動、以礦產資源抵償勞務支付等多種辦法，這些辦法取得了很好的成果，很有借鑒意義，值得推廣與政策鼓勵。

4.2　加強礦山環境治理項目的監督與管理

為提高專項資金使用效益，確保工程實施與質量，加強礦山環境治理項目的監督與管理工作十分重要。在項目實施過程中，應根據國家和省的有關規定，嚴格按照批準下達的項目規劃設計和預算進行施工，嚴格實行項目公告制度、招投標制度、工程監理制度和目標責任制度；加大項目預算的執行和檢查力度，按照事前審查、事中監督、事后檢查的要求，建立健全具體的財務管理和監督檢查制度；對具體施工中出現的新問題應建立嚴格的上報審批機制，杜絕隱瞞、謊報情況的發生，確保工程質量與進度。不斷出臺、修訂部門監管規范。礦山環境治理是一項長期的任務，治理成果也需要監督與維護。建議國土資源部制定相關政策措施，在加強項目實施管理的同時，也要重視礦山地質環境治理成果的后期維護與監管工作，要求地方政府做好配合工作。

4.3　做好專項資金項目規范化管理的研究工作

對國家新開展的專項資金項目，建議應建立案例分析制，進行跟蹤研究。目前針對礦山地質環境治理工程的技術以及預算規范與標準尚未出臺，為確保工程質量與投資目標實現，急需加強技術與預算管理規范、標準的研究工作，不斷完善項目工程設計與設計預算規范化管理。為防止套用國家財政專項資金，促進國家專項基金項目規范化管理，建議對地方配套資金落實與管理機制進行研究，要求各地政府管理部門對專項資金項目管理進行監督，確保國家投資與地方投資的落實與投資綜合效益最大化。

4.4　充分重視環境治理工程科學研究

礦山環境治理，是一個地質學、力學、生物學等多門學科緊密結合的系統工程。解決地質環境問題必需以大量的分析研究工作為基礎，不同地質、水文環境條件，不同巖性，不同礦種，不同規模，不同開采方式，產生的地質環境問題不同，治理保護的措施和方案也不同。如礦區地質環境分析，土地適宜性分析，植物適應性分析，環境變化分析，治理技術與方案確定等，這些研究工作復雜而艱巨，需要大量的科研投入，需要各級政府管理部門的支持與重視。工程技術手段是解決礦山地質災害問題的關鍵，我國礦山地質環境治理工作開展比較晚，技術手段的研究也落后于發達國家，一些礦山地質環境問題由于缺乏切實可行的治理措施而得不到解決。近年來，此方面的問題引起了國土資源管理部門的重視，曾設立了相關治理技術方面研究的課題，但因沒有專項資金來源支持，很難立項。即使立項也只能列為礦山地質環境治理項目之中一小部分，其投資不到礦山地質環境治理項目總投資的1%，難以滿足現實需要。國家應在重視環境治理的同時重視環境治理工程科學研究，中央、地方財政也應積極支持地質環境災害治理工程科學研究工作的開展。